Türkiye’de 2025 yılında gerçekleşen orman yangınları, çok sayıda can kaybının yanında büyük miktarda orman alanının yok olmasına ve ağır maddi zarara yol açtı. Yangınlar 2025 yılı için bitti gibi görünüyor; ama gelecekte olmayacak da diyemeyiz, çünkü gelecek yıllarda da aynı aşırı sıcak ve kuru hava, henüz ülkemizin yangına hassas kuşağında hükmünü sürdürecektir. Orman varlığı bakımından “orta” düzeyde bir ülke olan Türkiye, orman yangınları konusunda riskli iklime, bitki örtüsüne ve sosyal yaşam dokusuna sahiptir. Bu nedenle, orman varlığını korumak, yaşamsal önem taşımaktadır. Ormanları korumanın bir boyutu bakım ve geliştirme çabalarını kapsarken, en az bunun kadar önemli bir diğer boyutu da yangınla mücadeledir. Yangınla mücadele; yangını çıkmadan önlemeyi, çıktığında hızlıca gereken yerleri uyarmayı, etkili ve hızlı söndürme faaliyetine girişmeyi kapsamaktadır. Bunu başarmak, yangını çıkmadan önlemenin bütün gereklerini sağlamayı, yangınla mücadelede yer alacak insan gücünün sayısal ve eğitimsel nitelikleri ile ekipman kapasitesini üst düzeyde tutmayı gerektirmektedir. 2025 yangınları ve daha önceki yıllardaki deneyimler, ülkemizin yangınlara karşı ön hazırlık ve fiili mücadele süreçlerinde eksikleri bulunduğunu göstermiştir. Bu makalede, bütün bu konular, olabildiğinde akademik düzeyde ve gerçek bilgi temelinde ele alınmıştır.
2017 yılında yapılan Anayasa değişikliği ardından gerçekleştirilen bir dizi bürokratik reorganizasyondan biri de bakanlıklardaki en yüksek “atanmış kamu görevlileri” olan müsteşarların yerini, bakan yardımcılarının alması olmuştu. Hepimiz müsteşarları unutmuş ve bakan yardımcılarının varlığına alışmışken, geçtiğimiz günlerde yayımlanan bir Kanun ile Adalet Bakanlığında yeniden müsteşarlık oluşturulduğunu öğrendik. Kamuoyunda “bakanlıklarda bakan yardımcılığı kalkıyor mu? ve/veya “müsteşarlıklar yeniden geri mi geliyor?” sorularına neden olan bu gelişmenin nedeni, aslında bütün bakanlıklarda yeniden müsteşarlık oluşturmak değil, sadece 2017 değişikliğinden sonra yürürlüğe konulan uyum düzenlemelerinde, Anayasa’nın emredici hükümlerine bazı aykırılıklar bulunmasıydı. Kamuoyunu aydınlatmak amacıyla Kamu Politikası, Devlet Yönetimi ve Toplumsal Gelişim Merkezi (KAPDEM) için kaleme alınan bu makalede, bu haberler ve durumun asıl bilinmesi gereken arka planı detaylı şekilde analiz edilmektedir.
Türkiye’de sistem değişikliği tartışmaları son otuz yılda giderek daha fazla artmıştır. Özellikle ‘başkanlık sistemi’ benzeri bir sisteme geçme konusu zaman zaman Turgut Özal ve Süleyman Demirel gibi siyasiler tarafından dile getirilmiştir. Türkiye, ‘başkanlık sistemi’ benzeri bir yapılanmaya 2017 yılında yapılan Anayasa değişiklikleri ile ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ adı altında geçiş yapmıştır. Yabancı kaynaklar ise bu yeni sistemi ‘Türk Tipi Başkanlık’ olarak adlandırmaktadır. Bu yeni sistem esasen kısaca eski parlamenter sistemdeki Bakanlar Kurulu’nun ve Cumhurbaşkanı’nın tüm yetkilerinin tek bir seçilmiş Cumhurbaşkanında toplanmasından ibarettir. Sistem değişikliğinin bütün boyutlarını tek makaleye sığdırmanın olanaksızlığı kuşkusuzdur. O nedenle bu makalede, diğer boyutların incelenmesini başka çalışmalara bırakarak yeni sistemin sadece “kamu bürokratik yapılanması” üzerinde yaratığı olumsuzlukları ele alacağız. Bu makalede temel olarak; bu yeni Anayasal sistemin, bir anlamda kamu bürokrasisinin halk nezdindeki kabul temeli olan “devletin memuru” ve devletin devamlılığı” kavramları üzerinde yarattığı aşınmayı inceleyeceğiz. Bu kapsamda, Cumhurbaşkanına koşulsuz tanınan; üst düzey kamu görevlilerinin tekil iradeyle atama, yine tekil iradeyle kamu hizmet kurumları oluşturma ve kamu hizmet kadroları ihdas etme, kamu görevlilerinin taşımaları gereken nitelikleri tek başına belirleme yetkilerinin yaratabileceği sakıncaları irdeleyeceğiz. Ayrıca, üst düzey kamu görevlilerinin görev sürelerini Cumhurbaşkanının görev süresiyle eşitleyen kuralı detaylı inceleyeceğiz. Daha sonra, sisteme yeni eklemlenen “Cumhurbaşkanı Yardımcılığı” kadrosunun ve bu kadroya tanınan yetkilerin “seçimli parlamenter demokrasi” adını verdiğimiz yönetim anlayışına ne kadar uyduğunu analiz etmeye çalışacağız.
Türkiye’de daha çok ‘üst kurullar’ veya ‘düzenleyici kurumlar’ gibi ifadeler ile anılan, dünyada ‘bağımsız regülasyon kurumları,’ ‘bağımsız idari otoriteler’ gibi çeşitli isimlendirmeler ile ülkelerin kamu yönetimi sistemleri içerisinde artan yetkiler ve rollere sahip olan ‘bağımsız/özerk düzenleyici kurumlar’ sosyal, ekonomik ve kültürel hayatın her alanında hem kamu kurumları hem özel şirketler hem de sivil toplum üzerinde ‘düzenleme, denetleme ve yaptırım uygulama’ gibi ciddi yetkilerine sahip otoriteler olarak ortaya çıkmışlardır. Türk kamu yönetimi sisteminin içerisindeki sayıları ve ağırlıkları özellikle 2000’li yıllardan sonra önemli ölçüde artmıştır. ‘Bağımsız/özerk düzenleyici kurumlar’ geleneksel bürokratik/idari kurumlardan ayırt edici özelliklere sahiptirler ve yasa ile düzenlenmiş belli özelliklere haiz değiller ise ‘düzenleyici kurum’ olamazlar. Geleneksel bakanlık ve bürokrasi yapıları ve kurumlarına ek olarak kendilerine has özellikleri ile sayısız kamu sektörlerinde otorite haline gelen bu kurumların yönetsel anlamda oluşturdukları yapıya ‘düzenleyici kurumlar rejimi’ demek de mümkündür. İki bölümlü bu makalenin ilk bölümünde bu kurumların dünyada ve Türkiye’deki gelişim serüveni, temel özelliklerini ve devlet içindeki kritik rollerini ele almıştık. Makalenin bu ikinci bölümde ise, bu kurumların son yirmi yılda geçirdikleri dönüşümleri, bugün nerede durduklarını ve Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi içerisinde nerede durduklarını, yeni sistem reformu ile yapı ve işlevlerinin nasıl bir değişim geçirdiğini ileriye yönelik çözüm önerileri ile irdelemeye çalışacağız.
2025 yılına girerken imar mevzuatımıza yeni bir kavram, üstelik de oldukça hızlı biçimde dahil oluverdi: “İmar hakkı aktarımı!” İmar Kanunu’nda, yine daha önce pek çok örneğini gördüğümüz gibi bir “torba kanun” içine sıkıştırılarak yapılan bir dizi ekleme ve değişikliklerin en önemlisi olan bu kavram, geçmişte bazı akademik yayınlarda ve bazı katılımı sınırlı mesleki çalıştaylarda gündeme gelmiş olsa da “sokaktaki adam” tarafından ilk kez duyuluyordu. Dolayısıyla da endişelere yol açtı. Yetkili-ilgili kişilerin her türlü dezenformasyonu besleyen suskunlukları bu bilinmezlikle birleşince, “Şehrin en güzel yerindeki evimi-arsamı alacaklar, bana uzakta bir yerlerde daha değersiz ev-arsa verecekler!” endişesi dalga dalga çoğaldı. İmar hakkı aktarımı, en kısa tanımıyla, bir arazi-arsa üzerindeki yapılaşma haklarının, başka bir araziye-arsaya devredilmesi demektir. Kamusal hizmetler için alan yaratmak ve kentsel gelişmeyi düzgünce sağlamak amacıyla dünyada uzun zamandan beri kullanılmaktadır. Kavram, imar hukukumuzda yeni tanımlanmış olmakla birlikte, benzer uygulamalar başka isimler altında ülkemizde de öteden beri gerçekleştirilmektedir. Ne var ki bu düzenlemelerin anayasal mülkiyet hakkı ile çok yakından ilişkili olması nedeniyle, uygulamanın nasıl yapılacağı son derece önemli bir konu haline gelmektedir. Bu makalede, imar hakkı aktarımının önce kavramsal içeriğini ve dünya örneklerini, daha sonra ülkemizdeki geçmişini ve bundan sonraki uygulamalarının olası etkilerini inceleyeceğiz.
2025 Ocak ayının son günü Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde (TBMM’de) kabul edilen (yine-yeni) bir Torba Kanun ile Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu’nun (DDK) üyelerine ve denetçilerine, “memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında görevden uzaklaştırma tedbirini uygulayabilme” yetkisi verildi ve elbette ülkenin gündemi yepyeni bir tartışmanın da sahibi oldu. Üstelik, bu yetki DDK’ya daha önce de verilmiş ve fakat Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmişti. Bu makalede, önce Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu (DDK) nedir, nasıl çalışır gibi sorulara yanıt vermeye çalışacağız; daha sonra da Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş bir yetkinin DDK’ya tekrar (ve üstelik biraz daha genişletilerek) verilmesinin Anayasa karşısındaki durumunu irdeleyeceğiz. Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu’na Verilen “Görevden Uzaklaştırma” Yetkisi Üzerine Değerlendirme I. Giriş Türkiye’nin; 16.04.2017 tarihinde gerçekleşen Anayasa değişikliği ile; yurtiçi literatürde “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” adıyla tanımlanan, pek çok dış kaynakta ise “Türk Tipi Başkanlık Sistemi” olarak anılan yeni bir yönetim dönemine girdiğini biliyoruz. [1] Bu yeni yönetim sisteminde, 1924 Anayasasından beri uygulanmakta olan geleneksel “yürütme” yönteminde köklü bir değişiklik gerçekleşmiş, “bakanlar kurulu” devreden çıkarılarak yürütme yetki ve görevi tek başına Cumhurbaşkanına verilmiştir. Böylece, öteden beri “yönetimsel görevler bakımından sorumluluk taşımayan, fakat kendisine pek çok takdir ve onay yetkisi tanınmış bir “denge-denetleme makamı” durumunda olan cumhurbaşkanı, bu yeni dönemde tek başına “bakanlar kurulu + cumhurbaşkanı” yetkileriyle, yani “yürütme gücüyle” donatılmıştır. Bunun doğal sonucu olarak, artık Cumhurbaşkanı “yürütme yetkisine ilişkin konularda” kararnameler çıkarabilmektedir. [2] Cumhurbaşkanı, kendisine bağlı bir üst denetim birimi olan Devlet Denetleme Kurulu’nun yetkilerinde, 2018 yılında bir düzenleme yapmış ve Kurulu; “ Denetlemeler sırasında denetimi güçleştiren veya engelleyen davranışlarda bulunan, görevde kalması halinde kamu zararını artıracağı ve suç delillerini karartacağı anlaşılan, kamu hizmetinin gerekleri yönünden görevi başında kalmasında sakınca görülen her kademe ve rütbedeki görevliler hakkında görevden uzaklaştırma tedbiri uygulamak ve bu tedbirin uygulanmasını yetkili makamlara önermek ” yetkisiyle donatmıştır. [3] Ne var ki Anayasa Mahkemesi, Kasım 2021’de verdiği iptal kararı ile “görevden uzaklaştırma tedbiri uygulamak” ibaresini iptal etmiş, yani Kurulun yetkisini sadece “görevden uzaklaştırılmasını yetkili makamlara önermek” ile sınırlamıştır. [4] İşte şimdi, TBMM’de 31.01.2025 tarihinde kabul edilen 7539 sayılı “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” başlıklı yeni bir Torba Kanunun 3. Maddesi ile Anayasa Mahkemesi’nin 3 yıl önce iptal ettiği bu yetki, (üstelik biraz daha genişletilerek) TEKRAR VERİLMEKTEDİR [5] . [6] Tartıştığımız yeni durum, budur. Aşağıda, önce Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu’nun yasal altyapısına ve görevlerine, daha sonra ise bu yeni yetkinin Anayasa karşısındaki durumuna odaklanacağız. II. Devlet Denetleme Kurulu’nun Anayasal Altyapısı Devlet Denetleme Kurulu (DDK), Türk bürokrasisine 1980 askeri darbesiyle girmiş bir kurumdur. Darbenin lideri veDevlet Başkanı Kenan Evren’in emrine, idareyi etkin biçimde denetleyebileceği bir organ verilmesi amacıyla, 1981 tarihinde kurulmuştur.1982 Anayasasının kabulü ile “Anayasal” bir statüye kavuşmuş ve “Cumhurbaşkanı emrinde” olduğu vurgulanmıştır. Devlet Denetleme Kurulu’nun görevi, 1982 Anayasası’nda; “ İdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanının isteği üzerine denetlemeler yapmak” o larak tanımlanmış, 2017’de bu tanımda herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Fakat Kurulun 1982 Anayasası’ndaki yapısı ve görev alanları, 2017 yılında değişikliğe uğramıştır. 1982 Anayasasında Kurulun denetleme alanı; “ Tüm kamu kurum ve kuruluşları ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluş, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşları, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşları, kamuya yararlı derneklerle vakıflar ” olarak tanımlanmış, silahlı kuvvetler ve yargı organları, görev alanı dışında bırakılmıştı. [7] 2017 değişikliklerinden sonra ise sadece yargı organları kapsam dışında bırakılmıştır. [8] Anayasa Değişikliklerinden sonra çıkarılan 5 Sayılı CB Kararnamesinde ise görev alanına; “Kooperatif ve birlikler” ile görev alanı içindeki diğer bütün kuruluşların her türlü ortaklık ve iştirakleri” dahil edilmiştir. (Ne var ki Anayasa Mahkemesi; 01.02.2024 tarihli Kararı ile bu bentte yer alan; "…vakıflarda, kooperatiflerde, birliklerde ve bu kurum ve kuruluşların her türlü ortaklık ve iştiraklerinde…" ibaresini iptal etmiştir. [9] III. Devlet Denetleme Kurulunun Parlamenter Demokrasideki Yeri Parlamenter demokrasilerde, yürütme alanında sembolik görevler üstlenmiş sorumsuz cumhurbaşkanlarının emrinde Devlet Denetleme Kurulu (DDK) gibi bir kuruma rastlanmaz. Çünkü parlamenter demokrasideki cumhurbaşkanının, başbakana (ve hükümete) emir verme yetkisi yoktur. Dolayısıyla, Cumhurbaşkanınca onaylanıp gönderilen DDK raporlarının başbakan ve hükümet açısından anlamı “öneri” olmaktan ileride değildir. DDK Raporlarının hükümet için anayasal bağlayıcılığı olabilmesi için, DDK’ya emir veren iradenin (cumhurbaşkanının) hükümete de emir verme yetkisi olmalıdır. Böyle bir durum ise ancak monarşilerde ya da başkanlık sistemlerinde mümkündür. Ülkemizde, bu durumun (yasalarda ve anayasada bulunmayan) istisnası, Kenan Evren’in güçlü devlet başkanlığı ve bunu takip eden güçlü Cumhurbaşkanlığı döneminde yaşanmıştır. Bu dönemde üretilen bütün DDK raporları, hükümet için “emir niteliğinde” olmuştur. Fakat Cumhurbaşkanının ve hükümetin farklı siyasi ve yönetsel yaklaşımlar sergileyebildikleri sonraki dönemlerde durum değişebilmiştir. Sonraki dönemlerde, (2017 yılındaki Anayasa değişikliğine kadar) DDK’nın ürettiği raporlar, hükümetler için hiçbir zaman emir niteliğinde olmamıştır. 2017 Anayasa değişikliğinden sonraki dönemde ise yürütme yetkisine tek başına sahip Cumhurbaşkanı’nın emrindeki DDK’nın ürettiği (ve elbette Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan) raporların, yine Cumhurbaşkanı’nın başkanlığındaki hükümet için emir niteliğinde olduğu-olacağı ise doğaldır ve tartışmasızdır. Buradaki sorun, DDK’ya verilen “kamu görevlilerini görevden uzaklaştırma yetkisi” etrafında düğümlenmektedir. Bu durumu değerlendirmeden önce “kamu görevlisi” kimdir ve “görevden uzaklaştırma” ne demektir, bunları irdelemek meseleyi anlamak için önemlidir. IV. Kamu Görevlisi, Kamu Görevi, Memur Kavramları Ne Anlama Gelir? Kamu görevlisi kavramı, Anayasa Hukukundan İdare Hukukuna kadar birçok hukuk dalını ilgilendirmektedir. Buna rağmen, Türk Hukukunda tüm bu dalları içeren genel bir kamu görevlisi tanımına yer verilmemiştir. Değişik hukuk dallarında kamu görevlileri ile ilgili birçok hüküm öngörülmesine rağmen, genel ve tartışmasız bir tanım yoktur. Kamu görevlisi kavramı ile ilgili genel ve bağlayıcı bir tanımın olmaması, bu kavrama literatürde değişik bakış açılarıyla farklı anlamlar yüklenmesine yol açmıştır. Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının memur ve kamu görevlisi yaklaşımı (tanımı değil) şöyledir: “ Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. ” (Md.128). Görüldüğü gibi, 1982 Anayasa’sında (önceki anayasalarda da olduğu gibi) memur ve kamu görevlisi tanımına yer verilmemiştir. (Bu maddenin gerekçesinde, memur kavramının Anayasa’da tanımlanmasının imkânsızlığı karşısında dolaylı da olsa memuru tanımlanmaktan kaçınıldığı ifade edilmiş, “diğer kamu görevlileri” deyiminden ne anlaşılması gerektiği hususunda ise herhangi bir açıklamaya yer verilmemiştir. Anayasa’da “kamu hizmeti görevlilerinin” iki türünü oluşturan “memurlar” ve “diğer kamu görevlileri” arasında, yerine getirecekleri görevin mahiyeti açısından da herhangi bir ayrım gözetilmemiştir. Buna göre “diğer kamu görevlileri ” de tıpkı memurlar gibi, kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri genel idari esaslara göre yerine getirmek üzere istihdam edilebilecektir. Dolayısıyla Anayasa’daki “diğer kamu görevlileri” deyiminin, memurlar ve işçiler dışında kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde, kamu hukuku ilişkisi içinde yönetime bağlı olarak çalışan tüm kamu personelini kapsadığı söylenebilecektir. [10] Türk Ceza Kanunundaki tanıma gelince, 2004 tarihli ve 5237 sayılı (yeni) TCK’da, oldukça geniş kapsamlı bir tanıma yer verildiğini görmekteyiz: “ Kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi . ” [11] “Memur” deyiminin iyi bir tanımına, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda rastlanmaktadır. Ne var ki bu tanım da sadece Yasanın 1. Maddesinde sayılan kurumlarda çalışanları kapsamaktadır: “Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılır.” [12] Bu açıklamalardan sonra, kamu görevlisi kavramını, “çatı” ifade olarak, “bir kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi” olarak tanımlamak mümkündür. Daha özet biçimde ifade edecek olursak, kamusal faaliyetin yürütülmesine katılan kişiye kamu görevlisi denilmektedir ve Cumhurbaşkanından kamu işçisine kadar herkes kamu görevlisi sayılabilmektedir. Bu tanıma gönüllü veya zorla hizmete alınanlar, ücret karşılığında çalışanlar, kadrolu veya kadrosuz çalışanlar, idare hukukuna tabi olarak çalışanlar, silahlı kuvvetler mensupları, üniversite öğretim üyeleri, memurlar, işçiler, kamu hizmetinin gerektirdiği sürekli ve asli işlerde çalışanlar ve sözleşmeli personel dahildir. Herhangi bir kamusal faaliyetin yürütülmesine ihale yoluyla (Ticaret Hukuku kapsamında) katılan kişi ise kamu görevlisi sayılmayacaktır. [13] V. Ceza Kovuşturması ve Disiplin İşlemleri İle İlgili Yaklaşımlar Kamu görevlerinin tanımlanmasında bazı tartışmalı noktalar olmasına karşın, “atama, görevden alma, disiplin ve ceza işlemleri” konusunda hemen hemen hiçbir tartışmalı nokta yoktur. Çünkü ister seçilmiş isterse de atanmış olsun ister geçici ister sürekli çalışsın, bütün kamu görevlileri için, önce Anayasamızda, daha sonra da kendi kuruluş kanunlarında bu konulara ilişkin kapsamlı hükümler vardır. Anayasamızdaki temel kurallar şöyle özetlenebilir: * Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir (malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır). * Savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilemez. * Disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz. * İşledikleri iddia edilen suçlardan ötürü ceza kovuşturması açılması, kanunla belirlenen istisnalar dışında, kanunun gösterdiği idarî merciin iznine bağlıdır . [14] Yargı mensuplarının, asker kişilerin, dokunulmazlık sahibi olan ve olmayan seçilmişlerin ve Devlet Memurları Kanunu kapsamındaki bütün memurların disiplin ve ceza işlemleri bakımından önce Anayasanın, sonra kendi özel kanunlarının çizdiği sınırlar ve belirlediği yöntemler içinde takip edilmesi gereklidir. Örneğin, Anayasa’nın 138, 139 ve 140. maddeleriyle koruma altına alınan “mahkemelerin bağımsızlığı” ve “hakimlik ve savcılık teminatı” ilkelerinin gereği olarak, hâkim ve savcıların gerek görevleri ile ilgili gerekse görevleri sırasında işledikleri suçlar ile kişisel suçlarının soruşturulması ve kovuşturulmasına ilişkin özel yetki ve görev düzenlemeleri Hakimler ve Savcılar Kanununda gösterilmiştir. [15] Asker kişilerin soruşturma ve kovuşturmalarına ilişkin hükümler ise Askeri Ceza Kanununda ve Türk Silahlı Kuvvetleri Disiplin Kanununda gösterilmiştir. [16] Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının (ve belediye başkanlarının) görevine son verilmesi yetkisi ise Anayasaya göre esas olarak genel hükümlere göre yargı organına verilmiş, yani mahkeme kararına bağlı kılınmıştır. Ancak İçişleri Bakanı, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma yürütülen belediye başkanlarını, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar görevinden uzaklaştırabilmektedir. [17] Diğer bütün devlet memurları ile ilgili olarak yürütülecek soruşturma ve kovuşturma usulleri de Devlet Memurları Kanunu’nda gösterilmiştir. [18] Asker kişiler ve yargı mensupları dışında kalan bütün diğer memurlar ve kamu görevlilerinin kovuşturulmasına izin vermeye yetkili makamlar ise Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanunda gösterilmiştir. [19] Ceza soruşturma ve kovuşturmalarındaki yöntemler ve yetkiler bu denli kapsamlı kurallara bağlanmış olan kamu görevlilerinin disiplin soruşturması ve disiplin cezası işlemleri de benzer biçimde ayrıntılı kurallarla belirlenmiştir. VI. “Görevden Uzaklaştırma” Nedir? Görevden uzaklaştırma, en kısa ve öz biçimde açıklayacak olursak, “geçici bir idari tedbir” dir. Kamu görevlileri, yürüttükleri kamu hizmetinin zarar görmemesi için, yasa ile yetkili kılınmış makamlar tarafından, sadece bir tedbir olarak, yasada belirtilen koşullar altında ve belirli süre görevlerinden uzaklaştırılabilirler. Disiplin ve ceza kovuşturması bakımından özel düzenlemelere tabi olan kamu görevlileri, görevden uzaklaştırma konusunda da birbirinden farklı ve özel düzenlemelere tabidirler. i. Görevden Uzaklaştırma Yetkilileri Görevden uzaklaştırma konusundaki en temel ve kapsamlı tanımı, 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunundan alarak şöyle özetleyebiliriz: “ Görevden uzaklaştırma, Devlet kamu hizmetlerinin gerektirdiği hallerde, görevi başında kalmasında sakınca görülecek Devlet memurları hakkında alınan ihtiyati bir tedbirdir. Görevden uzaklaştırma tedbiri, soruşturmanın herhangi bir safhasında da alınabilir. Haklarında mahkemelerce cezai kovuşturma yapılan Devlet memurları da 138 inci maddedeki yetkililer tarafından görevden uzaklaştırılabilirler. ” Aynı Yasada, görevden uzaklaştırmaya yetkililer ise; a) Atamaya yetkili amirler, b) Bakanlık ve genel müdürlük müfettişleri, c) İllerde valiler d) İlçelerde kaymakamlar (İlçe idari şube başkanları hakkında valinin muvafakati şarttır.) olarak sayılmıştır. [20] Hakimler ve Savcılar Kanunundaki “görevden uzaklaştırma” tanımı ise şöyledir: “Hakkında soruşturma yapılan hâkim ve savcının göreve devamının, soruşturmanın selametine yahut yargı erkinin nüfuz ve itibarına zarar vereceğine kanaat getirilirse, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunca geçici bir tedbir olarak görevden uzaklaştırılmasına veya soruşturmanın sonuçlanmasına kadar geçici yetki ile bir başka yargı çevresinde görevlendirilmesine karar verilebilir. Yukarıdaki önlemler, soruşturmanın ve ceza kovuşturmasının herhangi bir safhasında da alınabilir . ” [21] Asker kişiler için TSK Disiplin Kanunundaki tanım ise şöyledir: “ Disiplinsizlik veya suç teşkil edebilecek bir fiili nedeniyle hakkında yapılan inceleme ve araştırmanın emniyetli ve sıhhatli olarak devam etmesi amacıyla, görevi başında kalmasında sakınca görülecek subay, astsubay, uzman jandarma, uzman erbaş veya sözleşmeli erbaş ve erler idari izinli sayılarak görevinden geçici olarak uzaklaştırılabilir. ” Asker kişiler için görevden uzaklaştırma yetkilileri ise şöyle sayılmıştır: Sıralı disiplin amirlerinden biri veya disiplin soruşturmacılarının teklifi üzerine ya da doğrudan disiplin amiri konumundaki asgari tugay ve eşiti ile daha üst seviyedeki birlik, karargâh veya kurum amirleri. [22] Seçilmiş mahalli idare organları ve belediye başkanları için ise tanım şöyledir: “ Görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle haklarında soruşturma veya kovuşturma açılan belediye organları veya bu organların üyeleri, kesin hükme kadar İçişleri Bakanı tarafından görevden uzaklaştırılabilir. ” [23] ii. Görevden Uzaklaştırmada Süre Sınırları ve Özlük Hakları Görevden uzaklaştırma tedbirinin süresi ve bu süre içinde muhataplarının özlük haklarında gerçekleşecek kısıtlılıklar da kamu görevlileri arasında birtakım farklı düzenlemelere tabidir. Örneğin disiplin soruşturmaları nedeniyle verilecek görevden uzaklaştırma kararlarının süreleri; Hâkim ve Savcılar için en çok 3 ay olabilir; bu süre en çok 2 ay uzatılabilir. Asker kişiler için en çok 15 gün olabilir; bu süre en çok iki katına kadar uzatılabilir. Diğer devlet memurları en çok 3 ay görevden uzaklaştırılabilir. Bir ceza kovuşturması nedeniyle verilen görevden uzaklaştırma kararlarında ise yargılamanın sonucuna göre hareket edilir. Beraat, kamu davasının düşmesi, genel af ya da görevden kesin çıkarma gerektirmeyen bir ceza ile mahkûm olma gibi durumlarda, görevden uzaklaştırma kararının da derhal kaldırılması gerekir. Görevden uzaklaştırılan kamu görevlilerinin, uzak kaldıkları süre için özlük haklarında yapılacak kısıntılar da ilgili oldukları yasalarda ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir. Yukarıdan beri yapılan açıklamalar; görevden uzaklaştırma tedbirinin hiçbir şekilde kuralsız-gerekçesiz biçimde uygulanamayacağını ve uygulanmasındaki temel amacın da “kamu hizmetinin zarar görmemesi” olduğunu göstermektedir. Yasalardaki ayrıntılı düzenlemelerin gösterdiği bir başka gerçek de şudur: Bu tedbir; ilgili kurumun bütün işleyişini bilen ve dolayısıyla ilgili kamu görevlisini ve yürüttüğü kamu görevini en yakından tanıyan birim amirlerine ve o kurumun soruşturma yetkililerine tanınmıştır. Sonuç olarak; görevden uzaklaştırma; koşulları, yetkilileri, sınırları, amaçları kesin olarak belirlenmiş bir “tedbir” dir; asla ceza değildir. VII. Devlet Denetleme Kurulu’nun “Görevden Uzaklaştırma” Tedbirini Uygulaması Doğru Mudur? Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu’nun (DDK’nın) Kuruluş amacı, ilk kuruluş yasası olan (şimdi yürürlükte bulunmayan) 2443 sayılı Yasada “Yönetimin hukuka uygun, düzenli ve verimli bir şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması” olarak belirlenmiştir. Görevi ise, (kapsama dahil bütün kuruluşlarda) “Her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeler yapmaktır .” [24] 2017 yılındaki Anayasa değişikliğinden sonraki dönemde de (halen yürürlükte bulunan) 5 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde görev tanımı şöyle yapılmaktadır: “ İdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla (kapsama dahil bütün kurumlarda) her türlü idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetlemeleri yapmak .” 2443 sayılı Yasada ayrıca tanımlanmamış olan “denetleme” görevinin içeriği ise 5 Sayılı Kararnamede şöyle tanımlanmaktadır: “ Denetleme: Denetim, inceleme, araştırma ve soruşturma faaliyetlerinin tamamı .” 2017 Anayasa Değişikliğinden sonraki (halen yürürlükte olan) dönem ile öncesi arasındaki farklılıkları şöyle ortaya koymak mümkündür: a) DDK artık sorumsuz Cumhurbaşkanı’nın değil, yasama yetkisine sahip Cumhurbaşkanı’nın emrindeki bir kuruldur. b) Önceki dönemde görev tanımında “soruşturma yapmak” yokken, 2017 değişikliğinden sonra kurulun görevleri arasına “soruşturma” da girmiş bulunmaktadır. Esasen, yeni dönemde “denetim” görevi zaten soruşturmayı da kapsamaktadır. c) Önceki dönemde silahlı kuvvetler ve yargı organları DDK’nın görev alanı dışında tutulmuşken, yeni dönemde silahlı kuvvetler artık dışında değildir. [25] Bu yeni görev tanımına bakılarak, yeni dönemde DDK’nın artık kapsam içindeki kuruluşlarda “disiplin soruşturmaları da yapabilecekleri (adli soruşturma C. Savcılarının görevi olduğundan doğal olarak kapsam dışıdır) iddia edilebilir mi? Hayır, edilemez! Çünkü DDK üyeleri ya da denetçileri, kapsam içindeki kuruluşlardaki hiçbir görevlinin “Disiplin amiri” değildirler! Dolayısıyla, her kuruluşun kendi iç mevzuatında ayrıntılı biçimde belirlenmiş olan “disiplin amirlerine tanınmış olan disiplin soruşturması yapma ve ceza verme yetkisine” sahip olamazlar. Esasen, böyle bir yetkinin, DDK üyelerine ya da denetçilerine Cumhurbaşkanı Kararnamesiyle verilmesi de Anayasamıza göre mümkün değildir! Çünkü Anayasanın 104’üncü maddesine göre; “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır.” Özetle, disiplin cezaları; ancak ilgili kurumların kendi yasal mevzuatlarındaki yöntemler takip edilerek, bu mevzuatla yetkilendirilmiş disiplin amirleri ve cezanın türüne göre disiplin kurulları tarafından, savunma hakkı tanınarak ve yargı denetimine açık biçimde verilebilir. Görevden uzaklaştırma tedbirinin bir disiplin uygulaması olduğu tartışmalıdır. Ağırlıklı görüş, bu tedbirin, tamamen “idari bir eylem” olduğunu yönündedir. Bu tedbirin disiplin işlemi olmayıp idari bir eylem olduğunun kabulü halinde dahi, DDK üyeleri ile denetçilerine böyle bir yetkinin verilmesinin; aşağıda sıralanan nedenlerle hem bir yetki aşımı hem de Anayasa’ya aykırılık oluşturduğu düşünülmektedir: i. Devlet Denetleme Kurulu’na Verilen Görevden Uzaklaştırma Yetkisinin Anayasa’ya Aykırılığına ilişkin Düşünceler a) Her şeyden önce; bu yetki, daha önce Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile verilmiş ve fakat Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmişken, [26] aynı yetkinin bu kez bir kanun ile tekrarlanması, Anayasa Hukuku teamüllerine aykırılık oluşturmaktadır. b) Görevden uzaklaştırma tedbirini uygulamaya kimlerin yetkili olduğu ve buna ilişkin diğer ayrıntılar, her kurumdaki ve her statüdeki kamu görevlilerinin tabi oldukları kuruluş yasalarında açıkça belirlenmiştir. Bu yasal mevzuat yürürlüğünü korurken, aynı konuda farklı bir yasal düzenleme yapılmış olmasının “idari gerekliliğine” ilişkin sağlıklı bir yanıt bulmak olanaksızdır. c) İşçi ve işveren meslek kuruluşlarının ve derneklerin de yetki kapsamında sayılmasının, Anayasada açıkça düzenlenen (Anayasa Md.33) dernek kurma özgürlüğüne açıkça aykırı olduğu, Anayasa Mahkemesi’nin söz konusu iptal kararında açıkça belirtilmiştir. d) Aynı yetkinin kapsamına işçi sendikalarının alınmış olması da Anayasada açıkça tanınan örgütlenme özgürlüğüne ve “Uluslararası Anlaşmaların Üstünlüğü” ilkesine (Anayasa Md.90) açıkça aykırıdır. VIII. Sonuç 2025 Şubat ayının başlarında yayımlanan 7539 sayılı Yasa ile Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu’nun (DDK) üyelerine ve denetçilerine, “her düzeydeki memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında görevden uzaklaştırma tedbirini uygulayabilme” yetkisinin verilmesi konusunu incelediğimiz makalemizde, şu sonuçlara ulaşılmıştır: DDK, 2017 Anayasa değişiklikleri öncesinde “sorumsuz” Cumhurbaşkanı emrinde “her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeler yapmakla” görevli iken, 2017 Anayasa değişikliklerinden sonra bu kez “yürütme yetkisine sahip” Cumhurbaşkanı emrinde “her türlü idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetlemeleri yapmakla” görevli bir kurul olarak dizayn edilmiştir. Önceki dönemde silahlı kuvvetler ve yargı organları Kurulun görev alanı içinde değilken, yeni dönemde hem silahlı kuvvetler hem de başka bazı kuruluşlar görev alanı içine dahil edilmiştir. Anayasa değişikliğinden sonra, 2018 yılında çıkarılan 5 sayılı CB kararnamesi ile DDK üyelerine, “görev kapsamı içindeki kuruluşlarda çalışan her kademe ve rütbedeki görevliler hakkında görevden uzaklaştırma tedbirini uygulayabilme” yetkisi verilmiş; ancak Anayasa Mahkemesi 2021 tarihli bir kararı ile bu yetkiyi iptal etmiştir. Ne var ki, AYM tarafından iptal edilen bu yetki, bu kez 31 Ocak 2025’te 7539 sayılı Yasa ile ve bu kez DDK denetçilerini de yetkili kılacak biçimde yeniden verilmiştir. Bu yetkinin DDK üyelerine ve denetçilerine yeniden verilmesinin, aşağıdaki nedenlerden ötürü Anayasa’ya aykırı olduğu düşünülmektedir: Bu yetki, daha önce Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile verilmiş ve fakat Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmişken, aynı yetkinin bu kez bir kanun ile tekrarlanması, Anayasa Hukuku teamüllerine aykırılık oluşturmaktadır. Görevden uzaklaştırma tedbirini uygulamaya kimlerin yetkili olduğu ve buna ilişkin diğer ayrıntılar, her kurum ve statüdeki kamu görevlilerinin, bağlı oldukları kuruluş yasalarında açıkça belirlenmiştir. Bu yasal mevzuat yürürlüğünü korurken, aynı konuda farklı bir yasal düzenleme yapılmış olmasının “idari gerekliliğine” ilişkin hiçbir mantıklı veri ve gerekçe bulunmamaktadır. İşçi ve işveren meslek kuruluşlarının ve derneklerin de yetki kapsamında sayılması, Anayasada açıkça düzenlenen dernek kurma özgürlüğüne açıkça aykırıdır. Aynı yetkinin kapsamına işçi sendikalarının alınmış olması da Anayasa’da tanınan örgütlenme özgürlüğüne ve “Uluslararası Anlaşmaların Üstünlüğü” ilkesine açıkça aykırıdır. Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir. The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors. [1] Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında yapılan söz konusu değişiklikler, TBMM’de 21.01.2017 tarihinde kabul edilerek 11.02.2017 tarihli ve 29976 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 6771 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik yapılmasına Dair Kanunun, 16.04.2017 tarihinde yapılan Anayasa Referandumu ile kabul edilmesi üzerine gerçekleşmiştir. Yasanın “Yürürlük” maddesindeki ayrıntılı hükümlere uygun biçimde, bu değişikliklerin büyük bölümü, 24.06.2018 tarihinde ikisi birlikte yapılan Cumhurbaşkanlığı ve Milletvekili Genel Seçimlerinden sonra yürürlüğe girmiştir. [2] Anayasa’nın 104’üncü maddesinde, bu yetkinin sınırları şöyle çizilmiştir: (*) Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. (*) Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. (*) Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. (*) Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. (*) Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir. (*) Cumhurbaşkanı, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilir. (*) Cumhurbaşkanı, ayrıca Anayasada ve kanunlarda verilen seçme ve atama görevleri ile diğer görevleri yerine getirir ve yetkileri kullanır. [3] Bu yetki değişikliği şöyle bir işlem sırasıyla gerçekleşmiştir: a) Önce, 01.04.1981 Kabul tarihli 2443 Sayılı “Devlet Denetleme Kurulu Kurulması” Hakkında Kanunun pek çok maddesi, 09.07.2018 gün ve 30473 sayılı (3.mükerrer) Resmî Gazetede yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmış, b) Daha sonra 15.07.2018 gün ve 30479 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 5 no.lu CB Kararnamesiyle bu yeni yetki tanınmıştır [4] Anayasa Mahkemesi’nin 2018/121 Esas, 2021/84 Karar sayılı ve 11.11.2021 tarihli kararı, 17.03.2022 günlü ve 31.781 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır. [5] Daha önceki (5 sayılı CB Kararnamesindeki) şeklinde, görevden uzaklaştırma yetkisi denetlemeyi yürüten DDK Denetleme Grup Başkanına verilmişken, yeni durumda (7539 sayılı Yasada) ilgili kurul üyesi veya denetçi bu yetkiye sahip olacaktır. NOT: “DDK Denetleme Grup Başkanı” deyiminin, ilgili DDK üyesini tanımladığı, Anayasa Mahkemesi’nin İptal Kararında (95. Bentte) belirtilmektedir. [6] 7539 sayılı Yasa, 04.02.2025 günlü ve 32803 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır. [7] 1982 Anayasası Md.108; 2443 sayılı Yasa Md.1 ve 2. [8] 2017 Değişiklikleri kapsamında 6771 sayılı Kanun Md: 16 [9] Anayasa Mahkemesinin 1/2/2024 Tarihli ve E: 2021/113, K: 2024/29 Sayılı Kararı. [10] Av. Hüseyin Aydın, “Ceza Hukukunda Kamu Görevlisi Kavramı”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl: 2010, Sayı:1 Sf.: 109-128. [11] 12.10.2004 günlü ve 25611 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 6/c maddesi. [12] 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun4/A maddesi. [13] Av. Hüseyin Aydın, “Ceza Hukukunda Kamu Görevlisi Kavramı”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl: 2010, Sayı:1 Sf.: 109-128. [14] T.C. Anayasası Md. 129 [15] 2802 sayılı Kanun [16] 1632 ve 6413 sayılı Kanunlar [17] Anayasa Md.127 [18] 657 sayılı Kanun [19] 4483 sayılı Kanun [20] 657 sayılı Kanun Md: 137 vd. [21] 2802 sayılı Kanun Md: 77 vd. [22] 6413 sayılı Kanun Md: 29 vd. [23] 5393 sayılı Kanun Md: 47. [24] 03.04.1981 günlü ve 2443 sayılı Kanun. [25] Önceki ve sonraki dönem arasında DDK’nın üye sayısına ve örgüt yapısına ilişkin bazı farklılıklar da bulunmaktadır; ancak bunlar konumuzla ilgili olmadığı için burada ayrıntıya girilmemiştir. [26] Anayasa Mahkemesinin 11.11.2021 Tarihli ve E: 2018/121, K: 2021/84 Sayılı Kararı.
SİSTEM REFORMU 2: DÜZENLEYİCİ KURUMLAR REJİMİ (BÖLÜM 1) Önsöz: Türkiye’de Yönetim Sistemi Reformu: KAPDEM Çalışma Atölyesi Türkiye’de kamu yönetimi alanında sürekli reform çalışmaları olmuştur. Adalet ve Kalkınma Partisi’nin iktidara geldiği 2002 yılından bugüne kadar da yasama, yürütme ve yargı yapılarında çok önemli değişiklikler ve reform çalışmaları yapılmıştır. Sürekli olarak anayasa değişiklikleri yapılmış, siyasi ve idari yapılar ve yönetim mekanizmalarında kritik değişikliklere gidilmiştir. 2010 yılında referandum ile kabul edilen kapsamlı Anayasa Değişikliği ve benzeri kritik yasal düzenlemeler yanında 2017 yılında yine referandum ile kabul edilen ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ ile yeni bir sisteme geçiş yapılmıştır. Son yirmi yılda yapılan tüm yapısal ve sistemsel değişiklikler, reformların artı ve eksileri çok kapsamlı ve detaylı bir analiz gerektirmektedir. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde yeniden düzenlemesi gereken ciddi sorunlar olduğu, artan yönetim krizleri ile birlikte daha çok dillendirilmeye başlanmıştır. Mevcut sistemde bir reform ihtiyacı olduğu konuşulurken, ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ni birlikte oluşturup savunan Cumhur İttifakı’nın ana siyasi partileri Adalet ve Kalkınma Partisi ve Milliyetçi Hareket Partisi henüz mevcut sistemde bir reform yapma sinyali vermese de 2022 yılı Mart ayında TBMM’ye sunmak üzere hazırladıkları kanun tasarısı ile yine önemli siyasi ve idari değişiklikler planladıklarını açık etmişlerdir. Ayrıca, muhalefet partilerinin uzun zamandır siyasi söylem haline getirdiği ve altı muhalefet partisinin bir araya gelerek 28 Şubat 2022’de açıkladığı ‘Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem’ önerisi ile birlikte sistem reformu tartışmaları iyice alevlenmiştir. Ayrıca, muhalefet partilerinin uzun zamandır siyasi söylem haline getirdiği ve altı muhalefet partisinin bir araya gelerek 28 Şubat 2022’de açıkladığı ‘Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem’ önerisi ile birlikte sistem reformu tartışmaları iyice alevlenmiştir. 2023 Cumhurbaşkanlığı Seçimi’ni ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ olarak adlandırılan yeni yönetim biçimini savunan siyasi partilerden oluşan Cumhur İttifakı’nın adayının yeniden kazanması sonrası bu tartışmalar bir parça durulmuştur. Ancak yeni yönetim biçiminin kendi içerisinde bazı sorunlarının devam etmesi nedeniyle belirli yeniden düzenlemelere ve sistemsel reformlara ihtiyaç olduğu sürekli bir tartışma konusu olmaya devam etmektedir. Sistem reformu tartışmalarına önceki ve mevcut siyasi/idari/yargısal kurum ve mekanizmaların kurumsal yapıları ve pratikteki işleyiş süreçlerine bakarak ve doğrudan sorunlara ve çözümlere odaklanarak katkı sunmayı amaçlayan Kamu Politikası, Devlet Yönetimi ve Toplumsal Gelişim Merkezi’nin (KAPDEM’in) ‘Türkiye’de Yönetim Sistemi Reformu’ genel başlığı altında bir seri halinde yayınlayacağı çalışmaların bir parçası olarak bu makale hazırlanmıştır. Türkiye’deki yeni yönetim sisteminin oluşturduğu ya da yeniden yapılandırdığı yasal kurum ve mekanizmalar, 2002’den bu yana gelen eski kurumsal yapı ve uygulamalar ile karşılaştırmalı olarak tarihsel bir süreç içerisinde, ancak güncel eksi ve artılarına odaklanarak incelenecektir. ÖZET Türkiye’de daha çok ‘üst kurullar’ veya ‘düzenleyici kurumlar’ gibi ifadeler ile anılan, dünyada ‘bağımsız regülasyon kurumları,’ ‘bağımsız idari otoriteler’ gibi çeşitli isimlendirmeler ile ülkelerin kamu yönetimi sistemleri içerisinde artan yetkiler ve rollere sahip olan ‘bağımsız/özerk düzenleyici kurumlar’ sosyal, ekonomik ve kültürel hayatın her alanında hem kamu kurumları hem özel şirketler hem de sivil toplum üzerinde ‘düzenleme, denetleme ve yaptırım uygulama’ gibi ciddi yetkilerine sahip otoriteler olarak ortaya çıkmışlardır. Türk kamu yönetimi sisteminin içerisindeki sayıları ve ağırlıkları özellikle 2000’li yıllardan sonra önemli ölçüde artmıştır. ‘Bağımsız/özerk düzenleyici kurumlar’ geleneksel bürokratik/idari kurumlardan ayırt edici özelliklere sahiptirler ve yasa ile düzenlenmiş belli özelliklere haiz değiller ise ‘düzenleyici kurum’ olamazlar. Geleneksel bakanlık ve bürokrasi yapıları ve kurumlarına ek olarak kendilerine has özellikleri ile sayısız kamu sektörlerinde otorite haline gelen bu kurumların yönetsel anlamda oluşturdukları yapıya ‘düzenleyici kurumlar rejimi’ demek de mümkündür. İki bölümlü bu makalede bu kurumların dünyada ve Türkiye’deki gelişim serüveni, temel özelliklerini ve devlet içindeki kritik rollerini ele alacağız. İkinci bölümde ise, bu kurumların son yirmi yılda geçirdikleri dönüşümleri, bugün nerede durduklarını ve Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi içerisinde nerede durduklarını, yeni sistem reformu ile yapı ve işlevlerinin nasıl bir değişim geçirdiğini ileriye yönelik çözüm önerileri ile irdelemeye çalışacağız. SİSTEM REFORMU 2: DÜZENLEYİCİ KURUMLAR REJİMİ (BÖLÜM 1) Giriş İki bölüm halinde yayınlanacak olan bu makalede, sistem reformu analiz serisinin ilk konusu olarak düzenleyici kurumlar rejimi ele alınacaktır. Türkiye, son yirmi yılda önemli siyasal-yönetsel bozulmalar, kayıplar, geriye gidişler yaşamıştır. Belirli alanlarda ciddi reform ve yeniden düzenleme ihtiyacı devam etmektedir. Bu bağlamda sorunları detaylı analiz ederken, çeşitli restorasyon ve/veya çözüm önerileri de sunmaya çalışacağız. Sistem reformu serisinin bu ilk bölümünde, halk arasında “üst kurullar” olarak bilinen düzenleyici kurumlar rejimini irdelemeye çalışacağız. Makalenin ilk bölümünde; düzenleyici kurumların özelliklerini, dünyada ve Türkiye’de ortaya çıkış nedenlerini ve anayasal yönetim sistemi içinde nerede konumlandıklarını ele alacağız. Ülkemizdeki örneklerin yasal ve yönetsel yapılarında, görev ve yetki alanlarında son yıllarda meydana gelen değişiklikleri ise makalenin ikinci bölümünde ortaya koymaya çalışacağız. Dünyada Düzenleyici Kurumlar (Üst Kurullar) [1] Günümüzde olağanüstü hızlanan teknolojik gelişmeler ve küreselleşme süreci, toplumsal ilişkileri giderek karmaşıklaştırmış, bu durum pozitif hukuk düzenine yeni kurum ve kavramların eklenmesini zorunlu kılmıştır. Çağdaş demokratik hukuk devletinin bu yeni süreçte en temel sorunu, bir yandan artan idari faaliyet alanlarına uygun yönetim anlayışlarını ve kurumlarını oluştururken, öte yandan da bireylerin temel hak ve özgürlüklerinin en kapsamlı biçimde korunması olmaktadır. Bu arayışların ortaya çıkardığı ürünlerden biri de “bağımsız düzenleyici kurumlar (üst kurullar)”dır. İlk olarak ortaya çıktığı yer olan ABD’de “independent regulatory agencies” , İngiltere’de “ quasi autonomous non-governmental organizations (quangos)” olarak anılan bu kurumlar, akademik çalışmalarda Fransızca karşılığından (les autorités administratives indépendantes) “bağımsız idari otorite” (BİO) olarak adlandırılmaktadır. Türkiye kamuoyunda ise “üst kurullar” ya da daha yaygın olarak “düzenleyici kurumlar” olarak tanımlanmaktadırlar. Çalışmamızda da bu yaygın isimlendirme benimsenmiştir. Politikacılara duyulan güvensizlik ve bazı hassas teknik alanları siyasal müdahale dışında tutma isteği, öteden beri bu kurumların en önemli ortaya çıkış nedeni olarak gösterilmekte ve kamu yaşamı için son derece önemli bazı sektörlerde objektifliğin ve yansızlığın güvencesi olarak görülmekteyseler de varlık nedeninin böyle dar kapsamlı tanımlanması, giderek terk edilmektedir. Günümüzde devletin birincil görevleri arasında “regülasyon” un öne çıktığı ve bu görevin; klasik bürokratik yapılanma dışında, hızlı ve etkin karar alabilen ve uygulayabilen pür uzman düzenleyici kurumlar eliyle yürütülmesinin zorunlu olduğu daha geniş kabul görmektedir. Düzenleyici Kurumların Asıl İşlevi: Regülasyon Regülasyon, belirli bir alanı düzenleme, bu alanda faaliyette bulunacak aktörler açısından oyunun kurallarını belirleme ve bu kurallara uyulup uyulmadığını denetleyerek, aykırı davrananlara yaptırım uygulama etkinliklerinin bütününü ifade etmektedir. Regülasyon yapmak üzere düzenleyici kurumların oluşturulması, küreselleşme olgusu ile de yakından ilgilidir. Özellikle 1980’lerden sonra sermayenin “ulus-aşırı”laşması, ulusal işletmelerin özelleştirilmesi yoğunlaşmış, bunun sonucunda devletin öteden beri doğrudan doğruya ve çoğu kez tekel olarak faaliyette bulunduğu pek çok alan da rekabete açılmış ve bu durum, devletlerin ulusal piyasalara müdahalesinin asgariye indirilmesini gerektirmiştir. İşte bu alanların regülasyonu, iki amaca hizmet etmektedir: Rekabetçi bir piyasa düzeninin yerleşmesini sağlamak; kurallara aykırı davranışları önleyerek hem alandaki bütün girişimcilerin hem de tüketicilerin hak ve menfaatlerini korumak. Bu anlamda, “regülasyon” kavramı, devletin işlevindeki bir dönüşümü de ifade etmektedir. Devletin kamu örgütleri aracılığı ile gerçekleştirdiği “topluma hizmet sunma” etkinliği, artık yerini piyasa mekanizmasının kurallarının tam anlamıyla gerçekleşmesini sağlamaya yönelik bir tür hakemliğe bırakmaktadır. Yani, regülasyonda devletin piyasaya güdümcü müdahalesi amaçlanmamaktadır; tam tersine, piyasa aktörlerinin, mekanizmanın işleyişine yönelik yapay müdahalelerinin denetim altına alınması söz konusudur. Kara Avrupa’sı ülkelerinde 1980’li yıllardan sonra gündeme giren düzenleyici kurumların ABD’deki varlıkları ise çok daha uzun bir geçmişe dayanmaktadır. Bu ülkede ilk özerk düzenleyici kurum 1887 yılında kurulan “Interstate Commerce Commission” dur. Halen varlığını sürdüren 100 civarında “bağımsız federal düzenleyici kurum” içinden 7’si (yedi büyük (big seven)) iş yaşamı açısından önem taşımaktadır. Düzenleyici Kurumların Görev Alanı Gerek süregelen uluslararası uygulamalara gerekse de Türkiye’deki görece yeni uygulamalara bakıldığında, bu kurumların görevlerini birkaç ana kategoride toplamak olanaklıdır: Belirli bir sektörde faaliyette bulunacak kuruluş ve kişilere izin, lisans, onay, yetki vermek, Yönetmelik, tebliğ, genelge gibi düzenleyici metinler yayımlamak, Görev alanında denetim yapmak ve buna bağlı olarak gerektiğinde suç duyurusunda bulunmak, Para cezası, faaliyetten geçici veya sürekli yasaklama gibi yargı-benzeri yaptırımlar uygulamak, Görev alanı ile ilgili olarak genel yönetim işlevlerine çeşitli düzeylerde katılmak. Sayılan faaliyetlerin ağırlığı ülkeden ülkeye değişebilmektedir. Bazı ülkelerde ve bazı kurumlarda düzenleme işlevi öne çıkarken, bazıları için denetim işlevinin öne çıkmakta, “genel yönetime katılıma” fonksiyonunun ise genellikle gelişmekte olan ülkelerde ağırlık kazandığı, gelişmiş ülkelerde pek görülmediği belirtilmektedir. Düzenleyici Kumların Bağımsızlık (Özerklik) Gereksinimi Düzenleyici kurumların en belirgin ayırt edici özelliği, “bağımsızlık/özerklik”tir. Bağımsızlık gereksinimi; kurumların “siyaset üstü” olması, yani siyasi otoriteden bağımsız düzenlemeler yaparak kararlar üretebilmesi anlamına gelmemektedir. Bu kurumlar açısından, bağımsızlığın iki boyutu bulunmaktadır: Birinci boyut, “organik bağımsızlık”tır ve bu; kurumlardaki karar vericilerin (kurul üyelerinin) “statüsel” güvencelere sahip olmaları demektir. Böylelikle, düzenleyici kurumların karar ve işlemleri; siyasal (hükümet, siyasi partiler vs.) ve siyasal olmayan (piyasalar, medya, meslek örgütleri, başka kamusal örgütler vs.) iktidar odaklarının etkisi altında kalmayacaktır. Bağımsızlığın ikinci boyutu, “işlevsel bağımsızlık”tır. İşlevsel bağımsızlık, bu kurumların işlem ve kararlarının sadece yargı denetimine tabi olması, bunun dışında kalan klasik idari denetim biçimlerinin hiçbirine tabi olmamaları demektir. Kurumların bağımsızlık/özerklik gereksinimi ve bunun fiili görünümü, ülkeden ülkeye değişmektedir. En güçlü göründükleri ülke olan ABD’de bir tür hizmet yönünden federalizm işlevi gören bu kurullar, adeta devletin dördüncü gücü konumundadırlar ve zaten Anglo-Sakson yazınında bu kuruluşlar için “Forth Branch of Government (Devletin Dördüncü Erki)” deyimi kullanılmaktadır. Üniter sistemlerde ise, örneğin Fransa’da, yürütme erkine dahil, ancak kendine özgü kuruluşlar olarak kurgulanmışlardır. Tüzel kişiliğe sahip olmamalarına rağmen, hükümetlerin otoritesine bağımlı değildirler. Merkezi yönetimin vesayet denetimine de tabi olmaksızın çok geniş yetkilerle donatılan bu kurumların, ülkelerin klasik idari yapılanması içinde nereye konulacakları konusu, aradan geçen bunca yıla karşın, uygulandıkları bütün ülkelerde halen tartışma konusu olmaya devam etmektedir. Türkiye uygulamalarında; düzenleyici kurumların organik bağımsızlığı bağlamındaki güvenceler arasında; kurul üyelerinin belirlenmesinin bütünüyle yasama ya da yürütme organlarına bırakılmaması, üyelerin belirli süre için seçilmesi ve bu sürenin sonuna kadar görevden alınamaması, üyelerin bir bölümünün belirli sürelerde değiştirilmesi, ikinci kez atanma yasağı sayılabilir. Türkiye uygulamalarında, bu kurumların kuruluş yasalarına “kimseden emir ve talimat almayacaklarına” ilişkin hükümler de yazılabilmektedir. Bütün bunları, yargıçlara tanınan güvencelere benzetmek mümkündür. İşlevsel bağımsızlığın sağlanması açısından ise bu kurumlar merkezi idarenin hiyerarşik ya da vesayet denetimlerine[2] tâbi kılınmamıştır. Fakat diğer kamusal örgütler gibi, bütün eylem ve işlemleri yargı denetimi altındadır. İşlevsel bağımsızlık bağlamında, “parasal kaynak” bağımsızlığından da söz etmek gerekmektedir. Türkiye uygulamalarında bu kurumlar, mali açıdan merkezi yönetimin anlık karar ve tercihlerine bağlı kılınmamakta; bunun için görev yaptıkları sektörlerde kendileri için yasal gelir kaynakları yaratılmaktadır. Bu gelir kaynakları; piyasa aktörlerinden tahsil edilen çeşitli izin, ruhsat ve/veya tahsis gelirleri, katılım payları, çeşitli hizmet harçları ya da cezalar olabilmektedir. Türkiye’deki düzenleyici kurum yapılanması üzerinde de dünyadakine benzer tartışmalar olmuştur. Öyle ki, çok sayıda düzenleyici kurumun kurulduğu dönemin başbakanı, “bu kurumlara söz geçiremediğinden” yakınmıştır.[3] Türkiye’de Düzenleyici Kurumlar Türkiye’nin, dünyadaki gelişmelere paralel biçimde, düzenleyici kurumlara bürokratik yapısı içinde yer vermeye başlaması, 1980’den hemen sonraki döneme rastlar. Bu kurumların tümünün de en üstünde var olan “kurul” yapılanmalarından ötürü, bazen kurum, bazen de kurul olarak adlandırılmışlardır.[4] Biz bu çalışmada, her iki tanımlamayı da (kurum-kurul) aynı anlama gelecek biçimde kullandık. Türkiye’de “düzenleyici kurum” listesi yapmak birkaç açıdan zorluk taşımaktadır: Birincisi, genellikle bakanlıkların, yerel yönetimlerin, valilik ve/veya kaymakamlıkların ya da diğer çeşitli kamu örgütlerinin hiyerarşik örgüt şemasında; tüzel kişilikleri olmayan, fakat “kurul” adıyla görev yapan, çok sayıda oluşum vardır.[5] Türkiye’de düzenleyici kurum listesi yapmanın ikinci zorluğu, zamanlamadan kaynaklanır. Yüksek Öğretim Kurulu ve Radyo Televizyon Üst Kurulu, 1980’den hemen sonra, zamanın “siyasal anlayışlarını” önceleyerek kurulmuşlardır.[6] Daha sonraki yıllarda kurulan Rekabet Kurumu, Bilgi Teknolojileri Kurumu, Kamu İhale Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nun ve diğerlerinin ise belirli ekonomik faaliyet alanlarını düzenlemek amacıyla kurulduklarını söylemek daha doğrudur.[7] Türkiye’de düzenleyici kurum yapılanmasının, Sermaye Piyasası Kurulu ile başladığı genellikle kabul edilmektedir. Halen, varlığı devam edenlerin tam bir listesini; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda bulmak mümkündür.[8] 5018 sayılı Yasanın 2003 yılındaki ilk biçiminde, düzenleyici kurumlar şöyle sıralanmıştır[9]: 1- Radyo ve Televizyon Üst Kurulu 2- Telekomünikasyon Kurumu 3- Sermaye Piyasası Kurulu 4- Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu 5- Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu 6- Kamu İhale Kurumu 7- Rekabet Kurumu 8- Şeker Kurumu 9- Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu 10- Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu 2011 yılından sonra ise aşağıdaki kurumlar da bu listeye eklenmiştir[10]: Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu, Kişisel Verileri Koruma Kurumu, Nükleer Düzenleme Kurumu, Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu. Bu kurumlardan; Şeker Kurumu ile tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu, 2017 yılında kapatılmıştır.[11] Bütün bu ekleme-çıkarmalardan sonra, 5018 sayılı Kanunun ekindeki III sayılı Cetvel’de sıralanan “Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar” listesinin son hali şöyle olmuştur: 1) Radyo ve Televizyon Üst Kurulu 2) Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu 3) Sermaye Piyasası Kurulu 4) Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu 5) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu 6) Kamu İhale Kurumu 7) Rekabet Kurumu 8) Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu 9) Kişisel Verileri Koruma Kurumu 10) Nükleer Düzenleme Kurumu 11) Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu. Önceki listede yer alan Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu’na ise son listede yer verilmemiştir. Öte yandan, her iki listede de yer verilmemiş olmakla birlikte, ülkemizde “tüm yüksek öğretimi düzenleyen ve yükseköğretim kurumlarının faaliyetlerine yön veren, kanunla kendisine verilen görev ve yetkiler çerçevesinde özerkliğe ve kamu tüzel kişiliğine sahip bir kuruluş” olan Yüksek Öğretim Kurulu da bu çalışmamızda düzenleyici kurum/kurul olarak değerlendirilmiştir.[12]’[13]’[14] Sonuç Türkiye’deki düzenleyici kurumları ele aldığımız çalışmamızın bu birinci bölümünde, kavramsal ve kuramsal olarak “düzenleyici kurum” yapılanmasının dünyada ortaya çıkış nedenlerini, bunların görev ve yetki alanlarını, özerklik gereğinin boyutlarını; ülkemizdeki düzenleyici kurumların yasal-yönetsel temellerini ele almaya çalıştık. Ülkemizdeki düzenleyici kurumların gerek görev-yetki sınırlarında ve özerklik boyutlarında; gerekse de kurul yapılanmalarının nitelik, görev süresi, objektif karar üretme kapasitelerinde kuruluş aşamasından sonraki dönemlerde meydana gelen değişiklikleri ve bu değişikliklerin kurumlar üzerinde ne tür etkiler yarattığını ise ikinci bölümde ele alacağız. Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir. The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors. Kaynakça - Ekler [1] Bu bölümün yazımında yararlanılan kaynaklar: Ali İhsan Irmak, “Türk Kamu Yönetiminde Bağımsız İdari Kurulların Yeri ve Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu”, İdari Uzmanlık Tezi, Haziran 2013, Ankara. Ümit Sönmez, Piyasamın İdaresi: Neoliberalizm ve Bağımsız Düzenleyici Kurumların Anatomisi, İletişim Yayınları, 2011, İstanbul. Şebnem Sayhan, “Bağımsız İdari Otoritelerin Hukuki Niteliği”, İ.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, no.: 29, Ekim 2003. Ali Ulusoy, Bağımsız İdari Kurumlar, Danıştay Matbaası, 1999, Ankara. [2] Hiyerarşik denetim; kurumların, yasal emir-komuta zinciri içinde bağlı bulundukları üst makam ve oluşumlar tarafından denetlenmesidir. Vesayet denetimi ise kurumların, yönetsel “üstü” konumunda olmayan makam ve oluşumlar tarafından, yasaların verdiği açık yetki ile denetlenmesidir. Hiyerarşik denetim doğal, vesayet denetimi ayrıksı durumdur. [3] Başbakan Bülent Ecevit, 2001. [4] Örneğin Rekabet Kurumu, ama Radyo Televizyon Üst Kurulu; ya da Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, ama Sermaye Piyasası Kurulu; ya da Yüksek Öğretim Kurulu, ama Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu [5] Bu yapılara; bakanlıkların teftiş kurulları, il ve ilçelerdeki hıfzısıhha kurulları, Futbol Federasyonu Tahkim Kurulu, bakanlıklar ve bağımsız genel müdürlüklerdeki uzlaştırma kurulları, disiplin kurulları vs. örnek verilebilir. [6] Sermaye Piyasası Kurulu da 1980’den sonra (1981 yılında) kurulmuş olmakla birlikte, onun kuruluşunda “dönemin siyasal anlayışlarının” değil, ekonomik gerekliliklerin belirleyici olduğunu söylemek daha doğru olur. [7] 1980’den hemen sonra kurulan düzenleyici kurumların “kurul” adıyla, daha sonra kurulanların ise “kurum” adıyla anıldıklarını da burada kaydetmeliyiz. [8] 24.12.2003 günlü ve 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun ekindeki III sayılı Cetvel’de yer alan kurumlar. [9] Düzenleyici Kurumların ilk kuruluş düzenleri için, aşağıdaki yasaların ilk yayımlandıkları şekline bakılması gerekmektedir: Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK): 3984 sayılı “Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun.” Telekomünikasyon Kurumu (TK ) : 4502 sayılı Kanunla değişik 2813 sayılı “Telsiz Kanunu.” Sermaye Piyasası Kurulu (SPK): 4487 sayılı Kanunla değişik 2499 sayılı “Sermaye Piyasası Kanunu.” Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK): 4491 ve 4672 sayılı Kanunlarla değişik 4389 sayılı “Bankalar Kanunu.” Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK ) : 4646 sayılı Kanunla değişik 4628 sayılı “Elektrik Piyasası Kanunu.” Kamu İhale Kurumu (KİK): 4734 sayılı “Kamu İhale Kanunu.” Rekabet Kurumu (RK): 4054 sayılı “Rekabetin Korunması Hakkında Kanun.” Şeker Kurumu: 4634 sayılı Şeker Kanunu. Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu: 4733 sayılı "Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun. Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu: 5020 sayılı Kanunla değişik 4389 sayılı Bankalar Kanunu. [10] Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu: 02.11.2011 günlü ve 28103 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 660 sayılı “Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname.” Kişisel Verileri Koruma Kurumu: 07.04.2016 günlü ve 29677 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Kişisel Verilerin Korunması Kanunu. Nükleer Düzenleme Kurumu: 09.07.2018 günlü ve 30473 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 702 sayılı “Nükleer Düzenleme kurumunun Teşkilat ve Görevleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması hakkında Kanun Hükmünde Kararname.” Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu: 18.10.2019 günlü ve 30922 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan “Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri hakkında 47 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi.” [11] Şeker Kurumu, 24.12.2017 günlü ve 30280 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 696 sayılı KHK’nın 73. maddesi ile; Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu ise aynı KHK’nın 81. maddesi ile kapatılmıştır. [12] 06.11.1982 günlü ve 17506 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Yüksek Öğretim Kanunu’nun 6. maddesindeki tanımlama ve sonraki maddelerde yer verilen bütün düzenlemeler, Yüksek Öğretim Kurulu’nun “düzenleyici kurumlar” arasında sayılmasını gerektirmektedir. [13] Diyanet İşleri Başkanlığı ve Futbol Federasyonu gibi bazı kurumların da bu kapsamda sayılıp sayılmayacakları konusunda akademik tartışmalar vardır. [14] Ülkemizde yukarıdaki alanlara ek olarak; devlet borçları, sigortacılık, çevre sorunları, gıda ve ilaç sorunları, trafik ve trafik güvenliği sorunları, denizcilik ve ulaştırma sorunları, spor ile ilgili alanların da bağımsız idari otoriteler tarafından düzenlenmesi gerektiği, bazı araştırmacılar tarafından ileri sürülmektedir.
Önsöz: Türkiye’de Yönetim Sistemi Reformu: KAPDEM Çalışma Atölyesi Türkiye’de kamu yönetimi alanında sürekli reform çalışmaları olmuştur. Adalet ve Kalkınma Partisi’nin iktidara geldiği 2002 yılından bugüne kadar da yasama, yürütme ve yargı yapılarında çok önemli değişiklikler ve reform çalışmaları yapılmıştır. Sürekli olarak anayasa değişiklikleri yapılmış, siyasi ve idari yapılar ve yönetim mekanizmalarında kritik değişikliklere gidilmiştir. 2010 yılında referandum ile kabul edilen kapsamlı Anayasa Değişikliği ve benzeri kritik yasal düzenlemeler yanında 2017 yılında yine referandum ile kabul edilen ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ ile yeni bir sisteme geçiş yapılmıştır. Son yirmi yılda yapılan tüm yapısal ve sistemsel değişiklikler, reformların artı ve eksileri çok kapsamlı ve detaylı bir analiz gerektirmektedir. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde yeniden düzenlemesi gereken ciddi sorunlar olduğu, artan yönetim krizleri ile birlikte daha çok dillendirilmeye başlanmıştır. Mevcut sistemde bir reform ihtiyacı olduğu konuşulurken, ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ni birlikte oluşturup savunan Cumhur İttifakı’nın ana siyasi partileri Adalet ve Kalkınma Partisi ve Milliyetçi Hareket Partisi henüz mevcut sistemde bir reform yapma sinyali vermese de 2022 yılı Mart ayında TBMM’ye sunmak üzere hazırladıkları kanun tasarısı ile yine önemli siyasi ve idari değişiklikler planladıklarını açık etmişlerdir. Ayrıca, muhalefet partilerinin uzun zamandır siyasi söylem haline getirdiği ve altı muhalefet partisinin bir araya gelerek 28 Şubat 2022’de açıkladığı ‘Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem’ önerisi ile birlikte sistem reformu tartışmaları iyice alevlenmiştir. Ayrıca, muhalefet partilerinin uzun zamandır siyasi söylem haline getirdiği ve altı muhalefet partisinin bir araya gelerek 28 Şubat 2022’de açıkladığı ‘Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem’ önerisi ile birlikte sistem reformu tartışmaları iyice alevlenmiştir. 2023 Cumhurbaşkanlığı Seçimi’ni ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ olarak adlandırılan yeni yönetim biçimini savunan siyasi partilerden oluşan Cumhur İttifakı’nın adayının yeniden kazanması sonrası bu tartışmalar bir parça durulmuştur. Ancak yeni yönetim biçiminin kendi içerisinde bazı sorunlarının devam etmesi nedeniyle belirli yeniden düzenlemelere ve sistemsel reformlara ihtiyaç olduğu sürekli bir tartışma konusu olmaya devam etmektedir. Sistem reformu tartışmalarına önceki ve mevcut siyasi/idari/yargısal kurum ve mekanizmaların kurumsal yapıları ve pratikteki işleyiş süreçlerine bakarak ve doğrudan sorunlara ve çözümlere odaklanarak katkı sunmayı amaçlayan Kamu Politikası, Devlet Yönetimi ve Toplumsal Gelişim Merkezi’nin (KAPDEM’in) ‘Türkiye’de Yönetim Sistemi Reformu’ genel başlığı altında bir seri halinde yayınlayacağı çalışmaların bir parçası olarak bu makale hazırlanmıştır. Türkiye’deki yeni yönetim sisteminin oluşturduğu ya da yeniden yapılandırdığı yasal kurum ve mekanizmalar, 2002’den bu yana gelen eski kurumsal yapı ve uygulamalar ile karşılaştırmalı olarak tarihsel bir süreç içerisinde, ancak güncel eksi ve artılarına odaklanarak incelenecektir. Sistem Reformu 1: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ‘Bakan Yardımcılığı’ Sorunu ÖZET Türk kamu yönetimi sistemi içerisinde ‘bakan yardımcılığı’ uygulaması geçmişte de iki defa denenmiş, ancak ortaya çıkan sorunlar nedeniyle kaldırılmıştır. Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) iktidarı döneminde 2011 yılında ‘bakan yardımcılığı’ uygulaması yeniden devreye sokulmuş, çeşitli yasal ve idari sorunlara rağmen sürdürülmüştür. Bu dönemde ‘bakan yardımcısı’ ve ‘müsteşar’ Türk kamu bürokrasisi içerisinde birlikte yer almış, bu ‘ikili’ garip yapılanma sorunları ile 2018’e kadar devam etmiştir. 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçilmesinden sonra ‘müsteşarlık’ makamı kaldırılmıştır, ‘bakan yardımcılığı’ makamı yeni düzenlemeler ile devam etmiştir. Ancak, yeni düzenlemeler ile sorun daha da büyümüştür. Çözülmesi gereken ciddi yasal sorunlar giderilmeden uygulama halen sürdürülmektedir. ‘İstisnai memuriyet’ sayılan ‘bakan yardımcılığı’ makamı açıkça içerdiği çeşitli siyasi görevler nedeniyle yasal zemini olmayan bir konuma düşmüş, meşruiyeti sorunlu hale gelmiştir. Bu makalede, ‘bakan yardımcılığı’ uygulamasının geçmişten günümüze nasıl ortaya çıktığı, geçmiş uygulamaların neden ‘başarısız’ olup kaldırıldığı, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi içerisindeki düzenlemesinin neden yasal meşruiyetinin olmadığı ve Türk kamu yönetimi sisteminin daha etkili işlemesi için ileriye yönelik ne yapılması gerektiği üzerinde durulacaktır. Giriş Türkiye, 2018 yılında yapılan çeşitli yasal düzenlemeler ile resmen “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” adı verilen yeni bir sisteme geçiş yapmıştır. Yeni uygulama konan sistem incelendiği vakit pek çok sorun içerdiği görülmektedir. Yeni sistemin kurucu ortakları sayılan ve iktidarda olan Cumhur İttifakı’nın ana unsurları sayılan Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) ve Milliyetçi Hareket Partisi (MHP) de zaman zaman yeni yasal teklifler ve düzenlemeler ile yeni sistemde çeşitli değişikliklere gitmektedir. Bu makalede, hem yeni sistemde ciddi yasal meşruiyet sorunu olduğunu gözlemlediğimiz ‘bakan yardımcılığı’ uygulamasını ele alacağız hem daha doğru ve etkin bir kamu yönetimi sistemi için kaldırılması ya da mevcut sorunların giderilmesi adına değiştirilmesi için sorunları ve çözüm imkanını irdeleyeceğiz hem de sistem reformu için çalışmalar yapan Cumhur İttifakı bileşeni siyasi partilerin sistem üzerindeki çalışmalarına katkı sunmaya çalışacağız. Türk kamu yönetiminin işleyişi hususunda uygulamada gördüğümüz sorunların analizinin mevcut sistemi değiştirmek için çalışmalar yapan Millet İttifakı mensubu muhalefet partilerine de katkı vermesini umut ediyoruz. Türk kamu yönetimi sistemi ve bürokrasisi içerisinde ‘Bakan yardımcılığı’ kadrosu nasıl yer almış, hangi aşamalardan geçmiş, ne gibi sorunlar içermektedir detaylı şekilde analiz edeceğiz. Mevcut hali ile siyasi ve idari görev ve yetkileri incelenince ‘memur’ mu yoksa ‘siyasi danışman’ mı oldukları belirsiz hale gelen ‘bakan yardımcılığı’ kadrosunu ‘devekuşu’ tabirini kullanarak bir benzetme ile ifade edersek; bir ‘deve’ bir ‘kuş’ görüntüsünde olsalar da ikisi de olmadıkları sonucunu görmek mümkündür. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde ‘müsteşarlık’ makamının kaldırılması ve çeşitli yeni görev tanımları ile önemli bir kadro haline geldiği düşünülen ‘bakan yardımcılığı’ kadrosu nedir, neden yasal zemini sorunludur ve bu konuda ne yapılmalıdır sorularına cevap vererek sistem reformu çalışmalarına katkı sunmaya çalışacağız. Nedir bu “Bakan Yardımcılığı?” Bakanlıkların bürokratik yapılanmasında, Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM’ne) karşı “siyasi sorumluluk taşıyan” bakan dışında kalan bütün bürokrasi kadrosunun en tepe yöneticisi olarak “müsteşar” adı verilen bir memurun bulunmasına öteden beri alışkındık.[1] Bu durum, denilebilir ki, Türk bürokrasisinin genetik kodlarında vardı ve Cumhuriyetin ilk yıllarındaki çok kısa bir dönem ve 1980 sonrası Turgut Özal’ın başbakanlığı sırasında tekrarlanan başarısız deneme dışında, 2011 yılına kadar, hiçbir iktidar bu genetik kodla oynamamıştı. Ama artık her bakanlığın tepesinde üçer, dörder bakan yardımcısı oturmaktadır. Bakan yardımcılığı, ilk kez, “siyasi müsteşarlık” adıyla 1937 yılında gündeme getirilmiş, TBMM üyeleri arasından seçilerek görevlendirilen siyasi müsteşarlık uygulaması, yaklaşık 8 ay sonra, 1937’nin Aralık ayında ortadan kaldırılmıştı.[2] O zaman, bu oluşumun gerekçeleri olarak; “bakanların yükünü azaltmak, milletvekillerinin uzmanlık bilgilerinden yararlanmak, ileride bakan olacak milletvekilleri için bir tür “staj” olanağı oluşturmak” gibi düşünceler ileri sürülmüştü; ne var ki bu kadar kısa zamanda vazgeçilmiş olması, bize bu gerekçelerin hiçbir geçerliliği olmadığını anlatıyor. Türkiye, “bakan yardımcılığı” kavramıyla ikinci olarak 1987 yılında, Turgut Özal’ın başbakanlığı döneminde; fakat bu kez herhangi bir yasal dayanağı ve altyapısı olmaksızın karşılaştı. Bu “yasadışı” uygulamadan da bakan yardımcılarının, sadece kendilerine ve çevrelerine fayda sağlayan birer “iş takipçisi” olmaktan öteye işlev görmediği anlaşılınca, kısa sürede vazgeçilmişti. Adalet ve Kalkınma Partisi iktidarı döneminde, 2011 yılında, bakan yardımcılığı yeniden oluşturuldu.[3] Bu yeni dönemde, önceleri, bakanlık bürokrasilerinin “en üst düzey atanmış yönetici makamı” olan müsteşarlar da bakan yardımcılarıyla birlikte koltuklarında oturuyordu. Haziran 2018’de yapılan Anayasa değişikliğiyle birlikte bu da değişti ve müsteşarlık makamı tümüyle ortadan kaldırıldı.[4] Böylece, bakan yardımcıları fiilen bakanlıklarda bakandan sonraki “en yetkili görevli” statüsüne sahip oldular. Bakan Yardımcılığı Türk İdare Yapısına Neden Uymaz? ‘Bakan yardımcılığı’ Türkiye’nin bürokratik yapılanmasına uygun bir kadro değildir. Bu, sadece geçmişteki iki kısa ve başarısız denemeden çıkan bir sonuç olarak da algılanmamalıdır; çünkü 2011 yılından sonraki görece uzun dönemli deneyim de bu uyumsuzluğun yarattığı tartışmalarla doludur. Her şeyden önce, bakan yardımcılığı, kamu hizmetinin en temel niteliği olan “süreklilik” ilkesine uymayan bir görevlendirme biçimidir. Kamu hizmeti “süreklidir” ve bu hizmeti yürüten devlet memurları “süre sınırlamasına” bağlı olarak çalışmazlar. Atama, yükselme, yer değiştirme, hizmet ya da disiplin gereği görevden alma gibi standart uygulamalar bir yana, devlet memuriyetinin “yaş haddi ve emeklilikten” başka “önceden belirlenmiş” süre sınırı yoktur. Hükümet değişikliği bile devlet memurlarının değişmesini gerektirmez. Oysa bakan yardımcıları hükümetin görev süresiyle sınırlı olarak görev yaparlar; hükümet herhangi bir nedenle görevi bıraktığında onların da görevi sona erer. Bakan yardımcılığı, Türk kamu bürokrasisinin en temel 2 ilkesine, “kariyer ve liyakat” ilkelerine de uymamaktadır. Kariyer; devlet memurlarının, hizmetin gerektirdiği deneyim ve bilgile ulaştıkça daha üst derece memuriyetlerde görevlendirilmelerini anlatan bir deyimdir. Liyakat ise devlet memurlarının görevde ilerlemelerini, yükselmelerini, ödüllendirilmelerini ve görevlerinin sona erdirilmesini bilgi, yeterlilik, çalışkanlık gibi öz niteliklere bağlamak ve bu açıdan memurlar arasında eşitlik gözetmek olarak tanımlanabilir.[5] ‘Müsteşarlık’ hem süreklilik hem de kariyer ve liyakat prensipleri gözetilerek oluşturulmuş bir kadrodur. Cumhuriyetin kuruluşundan 2018 yılına kadar geleneksel “müsteşarlık” yapılanmasındaki müsteşarlar da genellikle bu özelliğe uygun biçimde; bakanlıkların bürokrasisinde görev basamaklarını yıllar içinde yükselerek aşmış, içinde bulundukları bakanlık örgütünün görev kapsamını, kadrolarını, çalışma prensiplerini, geleneklerini en üst düzeyde içselleştirmiş, bütün diğer personel için yol gösterici-eğitici-öğretici nitelikleriyle öne çıkmış kişiler olmuşlardır. Zaten müsteşar sözcüğünün anlam içeriği de budur: Kendisine danışılan, görüşleri alınan kişi anlamına gelmektedir. Oysa bakan yardımcıları, görevlendirildikleri bakanlıkların çoğu zaman yabancısıdırlar; yabancısı olmadıklarında da “içinden, yakınından” değildirler; devlet memuriyetinin kariyer ve liyakat prensiplerine uymamaktadırlar. Görev başındaki hükümetin 17 bakanlığındaki 55-60 kadar bakan yardımcısına yakından bakıldığında; bunlar içinde, görev aldıkları bakanlığın yönetim kademelerinde kariyer ve liyakat prensipleri doğrultusunda sıralı görevler yaparak yükselmiş kişilerin yok denecek kadar az sayıda olduğu görülür. Bir kısmının kamu görevi deneyimleri varsa da bu deneyimler bambaşka alanlardadır. Halen görevdeki bakan yardımcıları içinde gerek eğitimleri gerekse de çalışma deneyimleri görev yapmakta oldukları bakanlıkla tamamen ilgisiz olanlar çoktur.[6] 2011’den 2018’e kadar, bakan yardımcıları ile görevdeki müsteşarlar arasında, bakan yardımcılarının iyi tanımlanmamış görev ve yetki sınırları nedeniyle çeşitli uyum sorunları olmuştur. Zaten müsteşarlık makamının 2018 yılında tamamen kaldırılması da bu uyum sorunlarının sonucudur. Ne var ki, müsteşarlık makamı kaldırılmış olsun ya da olmasın, bakan yardımcılarının bakanlık bürokrasilerinde gerçek bir “işlev” edindiklerini, kamu hizmetine gerçek katkı yaptıklarını söylemek yine de mümkün değildir. Bugüne kadar, 10 yıllık süre içindeki uygulamalar, bakan yardımcılığının; a) Bazı kişilere maaş, makam aracı, ofis, sekreter gibi olanakları da içeren görevler yaratmaktan,[7] b) Baştabakan yardımcılarının kendilerinin, sonra da iktidar grubunun diğer üyelerinin bakanlıktaki iş ve işlemlerini takip etmek ve isteklerini karşılamaktan, c) Nadiren, ilgili bakanın çeşitli nedenlerle görevden ayrılması halindeonun yerini almak üzere bir çeşit staj eğitimi sağlamaktan, öteye herhangi bir bürokratik işlevinin olmadığı görülmüştür. Bakan Yardımcılığı Kuş mudur Deve Midir? Bakan yardımcılığı üzerindeki tartışmalar, 2011 yılından bu yana kesilmiş değildir. Müsteşar kadrolarının henüz kaldırılmadığı 2018 yılına kadar, tartışmaların ağırlıklı ekseni bakan yardımcıları ile müsteşarlar arasındaki yetki çatışmaları olmuşken, bu tarihten sonra tartışmalar bakan yardımcılığının bakanlıklar bürokrasisinde nereye konumlandırılacağı üzerinde sürmektedir. Bakan yardımcılığı, her ne kadar Devlet Memurları Kanunu’nda “istisnai memurluklar” arasında sayılmaktaysa da bunların memur olmayıp sadece “bir tür bakan danışmanı” oldukları yönündeki görüşler de oldukça ağırlıklıdır.[8] Gerçekten, Devlet Memurları Kanunu’nun 59’uncu maddesinde sayılan diğer istisnai memurluklar ile bakan yardımcılığı arasındaki nitelik farklılığı dikkat çekicidir. Bakan yardımcıları, bakanlık bürokrasisine dahil olmaları, Devlet Memurları Kanunundaki “istisnai memuriyetler” arasında sayılmaları, atama ile göreve gelmeleri açılarından memur sayılabilecekken; görev sürelerinin sınırlılığı, bürokrasinin bütün diğer elemanlarından farklı yerde konumlanmış statüleri ve özellikle de siyasi bir kişilik olan[9] bakanın “yardımcısı” olmalarından ötürü siyasi bir kişilik sergilemektedirler. Fiili uygulamada, bakanlar bakan yardımcılarına bazı yetkilerini devredebilmektedirler. Bunun mümkün olup olmadığı ise literatürde tartışmalıdır. Çünkü yukarıda açıkladığımız gibi, Cumhurbaşkanı adına kullandıkları yönetim yetkisi “siyasi” nitelikli olan bakanların, bu siyasi nitelikli görevlerinden bazılarını bakan yardımcılarına devrettikleri durumda, onlar da “siyasi yetki” kullanmış olacaklardır ve eğer bakan yardımcıları “istisnai memur” sayılıyorlarsa, memurların siyasi yetki kullanmaları mümkün olmadığından, bu durum Devlet Memurları Kanunu’na aykırılık oluşturacaktır. Bütün bunlar, bakan yardımcılığının “ne kuş ne deve” biçiminde tanımlanmasına uygun düşmektedir. Sonuç Türk yönetim yapısının geleneklerine hiçbir şekilde uymayan, görev ve yetki sınırları ile nitelikleri belirsizliklerle dolu bakan yardımcılıklarının kaldırılması ve müsteşarların bakanlıklar örgüt şemasında bütün bir Cumhuriyet tarihi boyunca yer aldığı biçimde yeniden konumlanması, doğru ve etkin bürokratik işleyiş için çok yerinde olacaktır. Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir. The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors. Kaynakça - Ekler [1] 2018 yılında yapılan Anayasa değişikliğinden sonra, bakanlar artık Cumhurbaşkanına karşı sorumludur. [2] 1924 Anayasasında, 5 Şubat 1937’de kabul edilen 3115 sayılı Kanunla yapılan değişiklik ile siyasi müsteşarlık ihdas edilmiş; yine Anayasada 29 Kasım 1937 tarih ve 3272 sayılı Kanunla yapılan değişiklik sonucunda kaldırılmıştır. [3] 27.09.1984 tarihinde kabul edilen 3046 sayılı Kanunun 21. Maddesine, 08.06.2011 tarihli 643 sayılı KHK’nın 3. maddesi ile yapılan ekleme ile bakan yardımcılıkları oluşturulmuştur. [4] 3046 sayılı Kanun’da 07.09.2018 tarihli 703 sayılı KHK’nın 41. maddesi ile yapılan değişiklikle, bakanlık bürokrasilerindeki müsteşarlıklar kaldırılmıştır. [5] Kariyer ve Liyakat ilkeleri, 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 3. maddesinde tanımlanmaktadır. [6] Örneğin; Gençlik ve Spor Bakanlığında İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü deneyimli; Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığında iletişim fakültesi eğitimli; Spor Bakanlığında sosyal siyaset eğitimli, tarih eğitimli; Tarım ve Orman Bakanlığında hukuk eğitimli, orta düzey özel sektör yöneticilik deneyimli; İçişleri Bakanlığında basın, endüstri ve eğitim sektörü yöneticilik deneyimli; Kültür ve Turizm Bakanlığında kimya mühendisliği eğitimli, Maliye Bakanlığında parti yöneticiliği deneyimli; Milli Savunma Bakanlığında işletme- siyasal bilgiler eğitimli, hakimlik, serbest avukatlık, valilik-kaymakamlık deneyimli, Sanayi Bakanlığı Müfettişliği deneyimli, Tariş yöneticiliği deneyimli; Sağlık Bakanlığında inşaat mühendisliği eğitimli, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı deneyimli; Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığında spor federasyonu ve kulüp yöneticiliği deneyimli; Bakan yardımcıları vardır. [7] 643 sayılı KHK’ya göre, bakan yardımcılarına, en yüksek devlet memuruna mali haklar kapsamında yapılan bütün ödemelerin % 50’si oranında ödeme yapılmaktadır. Bu kişilerin, aynı anda sürdürdükleri başka görevlerden almakta oldukları aylık-ücret-huzur hakkı gibi ödemelerin kesilmesi de gerekmemektedir. [8] Metin Günday, İdare Hukuku, İmaj Yayınları, Ankara, 2011, Sf: 397 [9] 2018’de yapılan Anayasa değişikliğinden sonra bakanlar her ne kadar “Cumhurbaşkanına karşı sorumlu” iseler de Cumhurbaşkanı adına kullandıkları yönetim yetkisi “siyasi” niteliklidir.
Türkiye’nin kentleşme hızı, pek çok benzer ülkeyi geride bırakmış görünüyor; şehirlerimiz hızla kalabalıklaşıyor. Bunun elbette çok farklı nedenleri var; bu nedenler politik, ekonomik, sosyolojik pek çok incelemenin konusu olabilir, ancak onlar bu yazının konusu değil. Bu makalede bu gelişmelere farklı bir yönden bakacağız ve gittikçe büyüyen güncel bir sorunu ele alacağız: değişen apartman/site yönetimi dinamikleri. Makalenin içeriğinde; şehirlerimizin kalabalıklaşmasıyla koşut biçimde ortaya çıkan görece yeni bir gelişmenin yarattığı soruna odaklanacağız: Apartman ve sitelerdeki yönetim ve mülkiyet-komşuluk sorunlarına. Çünkü şehirlerimiz bir yandan hızlı biçimde dikine gelişirken, bir yandan da aynı hızla “site”leşmektedir ve bu gelişmenin yolu üzerinde kocaman bir “yönetim ve komşuluk sorunları dağı” durmaktadır. Devasa gökdelenlerdeki ve sitelerdeki sorunlar, toplumsal gündemi gittikçe daha fazla meşgul ediyor. Bu sorunların kamuoyuna en sık yansıyan bölümü yönetim masrafları ve bu masrafların paylaşımıdır; ama hepsi bu değil, ötesi de var: Çünkü apartman ve site yaşamı, her biri birbirinden karmaşık “mülkiyet hukuku” (Bu makalede incelediğimiz konu bağlamında tanımlarsak “komşuluk hukuku”) anlaşmazlıkları da yaratmaktadır. Makalede, öncelikle apartman ve sitelerin yönetimine ve mülkiyet-komşuluk ilişkilerine ait yasal kuralları irdeleyeceğiz, daha sonra bu kuralların ne kadar bilindiği ve ne kadar doğru-etkin uygulandığı üzerinde duracağız. Son olarak da “sorunsuz” değilse bile “daha az sorunlu” apartman/site yaşamını nasıl kurgularız, üzerimize nasıl sorumluluklar düşer, buna ilişkin öneriler üretmeye çalışacağız. Yeni Tip Kent Yaşamının Yeni Problemi: Apartman/Site Yönetimi I. Önsöz Pek çok başka şeyler gibi, Türkiye’deki kent yaşamı da hızla değişiyor. Bu değişiklik sadece kentlerin büyüyüp kalabalıklaşmasından, trafiğin çile haline gelmesinden, zaman kayıplarından, pahalılıktan, belediye hizmetlerinin yetersizliğinden falan ibaret değil; kent yaşamının şekli değişiyor. Tek katlı müstakil evlerin ya da en çok 3-4 katlı küçük apartmanların yerini, bulutlarla kucaklaşacak denli yüksek ve bir o kadar da devasa gökdelenler alıyor. Bunlara “apartman” demek ayıp kaçtığından olmalı, “rezidans” deniyor. Kentin en naif, en sevimli ve aynı zamanda en sosyal görüntüsü olan “mahalle”nin ve “mahalle komşuluğunun” esamesi okunmuyor artık; güzelim Türk filmlerinde ve romanlarda kaldı o… Yerinde ise 8-10 bloktan oluşan, her biri adeta özerk birer cumhuriyet gibi kendi içine kapanık “siteler” var. O gökdelenlerde ve sitelerde insanlar birbirinden tamamen habersiz, tamamen kopuk yaşamlar sürmekte. Oralardaki sosyal ilişkinin yeni biçimini anlatmak için Yunus Emre’nin o çok bilinen dizelerini biraz değiştirerek şöyle söyleyebiliriz: “ Bir site sakini ölmüş diyeler, bir hafta sonra duyalar… ” Yeni kent yaşamının bu yeni birimlerinde sakinlere sunulan göz boyayıcı lükslerin ise neredeyse sınırı yok. Oyun alanları, gezinti alanları, spor alanları, açık-kapalı yüzme havuzları bunlardan bazıları. 24 saat güvenlik, elektronik iletişim olanakları, bakım onarım hizmetleri ve daha pek çok “güzellik” de listede… Gelgelelim, bütün bunlar elbette bedava değil, öte yandan hiçbirinin sağlam bir sözleşmesel temeli de yok. Bu yüzden, bunca lüksün tam karşısında dudak uçuklatan hizmet faturaları ve bitmek bilmez mülkiyet (komşuluk) ve yönetim anlaşmazlıkları boy gösteriyor. Diğer bir deyişle; buralardaki yaşamı tanımlamak için, yine bir halk deyişine başvuracak olursak, şöyle diyebiliriz: “ Dışı seni, içi beni yakar! ” II. Giriş Türkiye’de toplumsal gündemi son yıllarda giderek daha fazla meşgul etmekte olan bir sorundur apartman/site yönetimi sorunu ve diğer ülke sorunları gibi dikkatle ele alınması ciddi bir önem arz etmektedir. Apartman yaşamı ülkemizde yeni değil, 150-200 yıllık bir geçmişi var. Ancak bu uzun geçmişte genellikle 3-4 katlı ve en çok 8-10 daireli olarak inşa edilen yapılar, günümüzde devasa boyutlara ulaşmış durumdadır. 30-40 kata ulaşan yükseklikleri ve 200-300 bağımsız bölüme kadar çıkan büyüklükleriyle her biri neredeyse orta boy bir mahalle boyutlarında olan apartmanlar (ki artık bunlara “rezidans” demek moda oldu) ister istemez karmaşık mülkiyet- komşuluk anlaşmazlıkları ve yönetim sorunları yaratıyor. Apartmanların devasa boyutlara ulaşmasıyla eş zamanlı bir başka gelişme de çok sayıda apartmanlardan oluşan “sitelerin” yaygınlaşması oldu ve sitelerdeki mülkiyet-komşuluk ve yönetim sorunları da doğal olarak tekil apartmanları birkaç kat aşmaktadır. Konuyu irdelemeye, önce şu ayrıntıyı vurgulayarak başlayalım: Kamuoyunda, apartman ve sitelerdeki yönetim, mülkiyet ve komşuluk sorunlarının, bu alandaki yasal kural eksikliğinden kaynaklandığı şeklinde yaygın bir algı var; fakat bu algı tümüyle gerçek dışıdır. Bu alanda yasal kural eksiği yoktur! Bir sonraki bölümde öncelikle bunu açıklamakla konuyu irdelemeye başlayacağız. III. Kat Mülkiyeti Kanunu Ülkemizde apartmanların yönetimini düzenleyen oldukça eski tarihli (1965) bir yasa yürürlüktedir: 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu. Yasa, zaman içindeki gelişmelere uygun biçimde pek çok değişiklik ve düzenlemelerle günümüze kadar gelmiş, en önemli değişiklik ise 2007 yılında Yasaya eklenen “ 9. Bölüm ” olmuştur. Bu bölüm, işte günümüzde artık iyice yaygınlaşan “toplu yapıların” yani halk arasındaki ismiyle “sitelerin” yönetimiyle ilgilidir. Yani Kat Mülkiyeti Yasası, tekil apartmanları kavradığı gibi, çoklu apartmanlardan oluşan siteleri de kavramaktadır. Kat Mülkiyeti Yasası, bir yandan apartman ve sitelerdeki yönetime ilişkin kuralları belirlerken, bir yandan da Medeni Kanun’un mülkiyet kurallarını komşulukla yani “ortak kullanımla” bağdaştıran kuralları belirlemektedir. Yasadaki Temel Kavramlar ve Kurallar Makalemizi bir tür “hukuk fakültesi ders notuna” dönüştürmekten kaçınarak, 634 sayılı Kat Mülkiyeti Yasasının en temel, en önemli kurallarını kısaca özetleyelim: Yasa, Maliklerin; * Apartman ve sitelerdeki bağımsız bölümlerde, ortak alanlarda ve eklentilerde sahip oldukları kullanım ve faydalanma haklarının şeklini ve sınırlarını, * Ana gayrimenkulün üzerinde yer aldığı arazi parçası üzerindeki ortaklık haklarını, * Ana gayrimenkul paydaşlarının, o gayrimenkul üzerinde “gayrimenkul irtifakı ve mülkiyeti” kurabilmeleri için gerekli işlemleri, * Ana gayrimenkul üzerinde kat irtifakı ve/veya ket mülkiyeti sahiplerinin, Medeni Kanun’un ilgili hükümleri yanında sahip oldukları diğer hak ve borçları, * Maliklerin, apartman ve/veya siteyi nasıl yöneteceklerine ilişkin kuralları, * Apartman ve/veya sitenin yönetimine ilişkin kararların alınma biçimlerini, yönetim için gerekli düzenleyici dokümanların içerik ve özelliklerini, * Apartman ve sitelerdeki yönetimlerin ne şekilde denetleneceğine ilişkin kuralları, * Yönetimin uygunsuz-eksik-yanlış karar ve işlemlerine karşı maliklerin haklarını, * Maliklerin, apartman ve sitelerin yönetimine ilişkin her türlü gidere hangi ölçüler içinde, nasıl ve hangi oranlarda katılacaklarını ve bu konudaki sorumluluklarını, * Gerek bu Yasadan gerekse de Türk Medeni Kanunu’ndan doğan sorumluluklarını yerine getirmeyen ya da ortak yaşamı başka nedenlerle çekilmez hale getiren malikler karşısında diğer maliklerin haklarını, Ve tüm bunlarla yakından ilgili-ilişkili hususları açıklamaktadır. IV. Apartman ve Sitelerin Yönetilmesinde Temel Sorunlar 634 sayılı Yasanın; apartman/site oluşumlarını, bu oluşumlardaki hak ve borçları oldukça kapsamlı biçimde kavradığını yukarıda açıklamaya çalıştık. Konunun kamuoyunu meşgul eden asıl boyutu “yönetim biçimi” ve “yönetim giderleri” olduğundan, bu bölümde önceliği bu sorunun incelenmesine vereceğiz. Yasanın apartman ve siteler için öngördüğü yönetim modelini, şirketlerin veya derneklerin yönetim modeline benzetmek mümkündür. Bağımsız bölüm malikleri topluca “genel kurul” dur; genel kurulun atadığı yönetici/yöneticiler ise “yönetim kurulu”dur. Elbette, yönetim kurulunun iş ve işlemlerini denetlemek üzere yine genel kurul tarafından atanmış “denetçiler” de vardır. Yönetim kurulu, yani malikler, tıpkı şirket ve derneklerde olduğu gibi, önceden belirlenmiş zamanlarda toplanır ve gerekli kararları alırlar. 634 Sayılı yasa, yönetim kurullarının apartmanlarda yılda en az bir kez, toplu yapılarda (sitelerde) ise iki yılda bir kez toplanmasını öngörmüştür. Yasa, 8 ve daha fazla daireli apartmanlarda bir yönetici atanmasını zorunlu kılmaktadır. Nasıl ki bazı aile şirketleri, yönetim sorumluluğunu kendi çocuklarına-torunlarına verirken bazıları ise profesyonel yöneticilerle çalışırlar, apartman ve sitelerde de yönetici/yöneticiler “malikler arasından” seçilebileceği gibi, genel kurulun kararı ile dışarıdan da atanabilirler. Ve nasıl ki her şirketin/derneğin bir ana sözleşmesi-tüzüğü varsa, apartman ve sitelerin de bir “yönetim Planı” vardır. Şimdi de buna bakalım: i. Kimselerin Bilmediği Bir Önemli Belge: Yönetim Planı Şirketlerin ve derneklerin birer ana sözleşmesi-tüzüğü olduğunu herkes bilir; ama apartman ve sitelerde yönetim planı diye bir belge olduğunu bilen, yok denecek kadar azdır. Şimdi bu yazıyı okuyanlara soralım: Siz, apartmanınızın bir yönetim planı olduğunu biliyor muydunuz? Hiç gördünüz mü, nerede durur o belge? Dairenizi satın alırken okudunuz mu onu? İçinde neler yazdığını biliyor musunuz? Oysa her apartman/sitede mutlaka bir yönetim planı vardır; olmak zorundadır. Yönetim planı, apartman/site yaşamının, Kat Mülkiyeti Yasasından sonraki en önemli kâğıdı, olmazsa olmazıdır. Çünkü yönetim planı olmaksızın kat irtifakı da kat mülkiyeti de kurulamaz. Yönetim planı, apartman ve sitelerdeki mülkiyet/kullanım ilişkileri hakkında, Kanunların emredici hükümleri dışında kalan bütün hususları düzenler. Özellikle ortak yerlerin tanımlanmasına ve kullanımına ilişkin bütün “seçimlik” hususlar, yönetim planında yer alır. Birden çok bloktan oluşan sitelerde ayrı ayrı blokların ve topluca sitenin yönetim ilişkileri de yönetim planında belirlenir. Yönetim planı, kat irtifakı kurulurken, bütün irtifak sahipleri tarafından imzalanarak tapu idaresine verilir. (Kat mülkiyetine geçişte tekrar düzenlenmesi/verilmesi gerekmez.) İşte sorun da tam olarak bu noktada kendini gösterir: Çünkü, yukarıdaki tanımdan da anlaşılabileceği gibi, kat irtifakının kurulumu, “başlangıç aşamasındaki maliklerin” imzasıyla tamamlanan bir işlemdir. “Başlangıçtaki malikler” sadece yapının müteahhidi, yani tek kişi olabileceği gibi, çıplak arsanın başlangıçtaki birkaç maliki de olabilir. Bu kişiler bir kez yönetim planı düzenleyip tapuya tescil ettirdiklerinde (kat irtifakı tapusunu aldıklarında) aynı projeden daha sonra bağımsız bölüm satın alan bütün yeni malikler de artık bu yönetim planı ile bağlı hale gelmiş olurlar. Bağımsız bölüm malikleri, yönetim planını böylece hiç okumadan ve bilgi sahibi olmadan kabul ettikten sonra, bunun herhangi bir maddesini değiştirebilmek için artık genel kurulun (yani tüm maliklerin) 4/5’inin onayını almak ya da o maddenin “kanunların emredici hükümlerine aykırı olduğunu” yargı kararı ile tescil ettirmek zorunda kalırlar. Şimdi, düşünün: Bir siteden daire satın aldınız. Sitenin geniş otoparkları, güzel spor tesisleri, gezinti alanları ve tam ortada bir de kafeteryası var. Taşınıp yerleşmenizin üzerinden üç gün geçmeden öğreniverdiniz ki sizin dairenizin site otoparkında araç park etme hakkı yokmuş! Terastaki geniş alandan faydalanmanız da mümkün değilmiş! Spor alanlarından faydalanmak için ise anormal ücretler ödemek zorunda imişsiniz. Sadece birkaç kat malikinin deniz kıyısına inmek için faydalandığı ve sizi hiç ilgilendirmeyen ring minibüsü de “ortak hizmet” sayıldığı için bu gidere siz de katılmak zorunda imişsiniz. Sitenizin kafeteryasını da yönetim planına dayalı olarak 10 yıllığına çok komik kirayla birileri size hiç danışmadan kiralamış. Sitedeki bazı daireler sizden çok daha az aidat payı ödüyorlarmış; bazıları ise hiç ödemiyormuş. Sitenin ortak elektrik giderleri, bağımsız bölümlerin arsa payı büyüklüğü hiç dikkate alınmaksızın eşit paylaştırılıyormuş. Yöneticilere anormal yüksek ücretler ödenmekteymiş… Canınız sıkılmaz mıydı? Üstelik bunlar, yaşayabileceğiniz problemlerin gerçekten çok küçük ve varsayımsal bazı örnekleri… Özellikle yeni inşa edilmiş apartman ve sitelerde, müteahhitlerin ve/veya ilk arazi maliklerinin yazıp imzaladıkları yönetim planlarına göre oluşturulan yönetim kurulları, ilk yönetim dönemleri boyunca, aynı yerde sonradan bağımsız bölüm satın alan yeni maliklerin haklarını zedeleyen, hatta yer yer ağır biçimde ihlal eden yönetim uygulamaları yapabilmekte ve bu durum bir yandan komşuluk ilişkilerinin bozulmasına yol açarken, bir yandan da uzun dava süreçlerine neden olmaktadır. ii. Problemin Büyüğü: İşletme Aidatı! Apartman ve sitelerde “işletme aidatı” konusu da tıpkı yönetim planı gibi, hakkında çok az şey bilinen konulardandır. Apartman ve sitelerdeki yönetim giderlerini, “rutin işletme-bakım giderleri” ve “onarım giderleri” olarak ikili ayrıma tabi tutabiliriz. Rutin işletme giderleri arasında ortak yaşamın elektrik su ve ısınma gibi giderlerini, güvenlik ve hizmet personeli ücretlerini, ortak yerlerin (bahçe, havuz, spor alanları vb.) bakım ve işletme giderlerini sayabiliriz. Kuşkusuz, yönetici/yöneticiler için ödenen ücretler (ya da yöneticilerin muaf tutuldukları masraf katılım payları) da bu kapsamda sayılabilir. Onarım giderlerinin kapsamına ise rutin olmayan, yani zaman zaman (arızî biçimde) ortaya çıkan onarım-yenileme giderlerini (çatı aktarımı, dış cephe kaplaması, tesisatlarda gereken büyük onarımlar vb.) sayabiliriz. Önceki bölümde apartman ve siteleri şirketlere/derneklere benzetmiştik. Bu benzerlik, gelir-gider yönünden de geçerlidir. Apartman ve sitelerde de dönem başında bütçe (işletme projesi ) , dönem sonunda bilanço (kesin hesap) yapılır. Bütçeyi (işletme projesini) yönetici/yönetim kurulu yapar ve genel kurul onaylar, bilançoyu ise denetçiler denetler ve yine genel kurul onaylar. Bu işleyiş biçimi gösteriyor ki rutin işletme aidatları, “yıllık tahmini işletme bütçesinin bir fonksiyonudur”. Yani, hesap dönemi başında yönetim kurulunun tahminlere dayalı olarak hazırladığı bütçenin gerçekleşmesi için gereken tahmini gider paylarını ifade etmektedir ve kesin olmayıp “avans” mahiyetindedir. Dolayısıyla, genel kurulun onaylamasına tabidir! Tekrar edelim: * İşletme aidatları, tahmini dönem bütçesinin bir fonksiyonudur. * Genel kurulun onayına tabidir. * Kesin niteliği yoktur, “avanstır.” * Dönemin sonunda, gerçekleşen giderlere göre (eksi ya da artı) mahsubu yapılacaktır. Dolayısıyla, işletme aidatlarına, yönetici/yöneticiler dahil, hiç kimsenin durup dururken zam yapma yetkisi yoktur! Eğer; anormal ekonomik koşullar ya da tahminlerin ötesinde zamlanan giderler gibi nedenlerle, işletme aidatlarının (avanslarının) yetmeyeceği anlaşılmışsa, Yönetimin genel kurulu olağanüstü toplantıya çağırması ve kuruldan “ek bütçe” talep etmesi gerekecek demektir. (Tıpkı, devlet bütçesinin zaman zaman tahminlerin ötesinde yetersiz kalması ve hükümetlerin meclislerden yeni bütçe talep etmesi gibi.) İşletme aidatlarının “avans” niteliği, işletme dönemi sonunda, yönetimin ve yönetim bütçesinin ibra edildiği genel kurulda kesin hesaba bağlanarak mahsuplaşılmasını gerekli kılmaktadır. iii. Büyük Onarım ve Demirbaş Giderleri Apartman ve sitelerde, rutin işletme giderleri dışında başka giderler de söz konusu olabilmektedir. Bunlara; “rutin dışı” onarım ve demirbaş giderleri örnek verilebilir. Rutin dışı giderler, mahiyetleri itibariyle “önceden tahmin edilebilir” olabileceği gibi, “aniden ortaya çıkmış” da olabilirler. Önceden tahmin edilebilir büyük onarım ve demirbaş giderlerinin, yıllık tahmini bütçelere ayrı bir kalem olarak konulması ve genel kurulun onayına sunulması gereklidir. Aniden ortaya çıkan giderler için ise aciliyet durumuna göre ya yeni işletme döneminin ve yeni tahmini bütçenin beklenmesi, eğer bu mümkün olamıyorsa olağanüstü genel kurul toplayarak ek ödeme kararı alınması gerekecektir. iv. Kat Maliklerinin Hakları Apartman ve sitelerdeki bağımsız bölüm maliklerinin, azınlıkta kalmış bile olsalar, genel kurul kararlarına itiraz ve dava hakları vardır. Ayrıca, bağımsız bölüm maliklerinin sayısal olarak yarısı (arsa payları azınlıkta da olsa), diledikleri zaman yönetim hesaplarını inceleme hakkına sahiptirler. V. Sonuç Kent yaşamının yeni biçimi olan büyük apartman ve sitelerdeki yönetim-mülkiyet-komşuluk sorunlarını ve özellikle de işletme aidatı konusunu irdelediğimiz bu makalede ortaya çıkan sonuçları şöylece özetlemek mümkündür: Yaşamın pek çok başka alanlarında görülen bir ülke gerçeğinin, yani yaşadığımız olumsuzlukların “yasal kural eksikliğinden” değil, bu kuralların yetirince bilinmemesinden ve doğru biçimde uygulanmamasından kaynaklandığı gerçeğinin, apartman ve site yönetimi konusunda da karşımıza çıktığı anlaşılmaktadır. Her şeyden önce, bir hakkın uygun biçimde kullanımı ve korunması, o hak sahibinin “bilgi sahibi olma” sorumluluğunun düzeyine bağlıdır. Milyonlarca lira değerindeki gayrimenkulleri satın alarak içinde aileleriyle yıllar boyunca yaşama planı yapan bireylerin, bu sorumluluğa sahip olmaları beklenir. 634 sayılı Yasanın Apartman ve sitelerde kurduğu yönetim-oy ilişkisi, bir anlamda ülkenin bütünündeki yönetim-oy ilişkisinin “mikro” örneği sayılabilir. Böyle bakınca, vatandaşlık bilinci ve demokratik standartları yüksek bireylerin, hem ülkelerinde hem de yaşadıkları apartman ve sitelerde “daha huzurlu” olacaklarını düşünmek yanlış olmayacaktır. Apartman ve sitelerden bağımsız bölüm satın alma kararımızı etkileyen pek çok unsur olması doğaldır. İşte, yönetim planı belgesini de bu listenin başlarında bir yere koymalıyız. Apartman ve sitelerde işletme aidatlarının yine maliklerin ortak kararına bağlı olduğunu, hiç kimsenin bu ortak karar olmaksızın keyfi biçimde işletme aidatı belirleyemeyeceğini; rutin işletme faaliyetleri dışındaki her türlü yenileme-onarım faaliyetinin de aynı şekilde ortak kararla gerçekleştirilebileceğini bilmeliyiz. Apartman ve sitelerde yönetimlerin oy ile değiştiğini-değişebildiğini gözden uzak tutmamalıyız. Bu durumun, hepimize; komşuluk haklarına ve ortak karara saygı, işbirliği ve sorunlara ilgi göstermek gibi, “iyi vatandaşlık” sorumluluğuna çok benzeyen sorumluluklar yüklediğini unutmamalıyız. Despotizm, sadece ülke yönetimlerinde değil, apartman ve site yönetimlerinde de kötüdür. Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir. The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors.
Türkiye’nin hızlı değişen gündemine yeni bir tartışma daha girdi: Yeni Anayasa ihtiyacı! İktidar kanadının, son yerel seçimlerden bir süre önce açmış olduğu bu tartışma, seçimlerden sonra giderek yükselen bir tonda sürmektedir. Siyasi iktidar, kendi başlattığı bu tartışmaya gerekçe sağlamak için, mevcut anayasayı “Darbe Anayasası” olarak nitelendiriyor ve en yetkili ağızdan şöyle açıklamalarda bulunuyor: “Türkiye, bu ‘darbe anayasasından kurtulmalıdır!” Sistem tartışmaları siyasi olduğu kadar akademik içeriğe de sahiptir ve bu özelliğe nedeniyle böyle tartışmaların siyasetçiler kadar hatta onlardan daha fazla siyaset bilimciler arasında değer görmesi beklenir; ne var ki Türkiye pek çok başka açıdan olduğu gibi bu açıdan da en fakir ve en verimsiz zamanlarını yaşamaktadır. Ülkemizin 208 üniversitesindeki 103 Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümlerinde bu konunun “bilimsel bir tonda” tartışıldığını henüz görebilmiş değiliz. Bu makalede; öncelikle mevcut anayasamıza yapıştırılan “darbe anayasası” etiketinin bugün için ne kadar geçerli olduğunu ortaya koymaya çalışacağız. Sonrasında da ülkemizin yeni bir anayasaya gereksinimi olup olmadığını, eğer varsa bu anayasanın hangi temel değerler üzerine oturması ve kim tarafından hazırlanması gerektiğini tartışacağız. Kuşkusuz ki makalemiz bu konudaki “akademik duyarsızlığın” yarattığı boşluğu doldurma iddiasında değil; amacımız sadece küçük bir düşünsel katkı ve olabilirse bir “anlamlı tartışma başlangıcı” yaratabilmektir. “Yeni Anayasa” Tartışmaları: Ne Kadar Gerçek, Ne Kadar Gerekli? I. Giriş Türk siyaseti “suçlama” üzerinde yükselen, “suçlama” etrafında şekillenen bir siyasettir. Bu, neredeyse Türk siyasetinin en kökleşmiş geleneğidir diyebiliriz. Siyasetçiler birbirini suçlar, liderler öteki liderleri suçlar, siyasi partiler rakip partileri suçlar. Siyasi iktidarlar da bütün siyasi ve yönetimsel başarısızlıklarında aynı suçlama silahını çekerler: Fiyat artışlarında fiyat lobisi, faiz artışında faiz lobisi, bitmek bilmeyen terör olaylarında terör odakları suçludur. Daha geniş çaplı fiyaskolarda suçlamalar da daha geniş kapsamlı olur: Dış mihraklar! Her türlü başarısızlık için suçlanacak bir kesim, kurum, kişi, ülke, coğrafya… mutlaka vardır; hiçbir başarısızlık özeleştiriye tabi tutulmaz, siyasetin-siyasetçinin kendisine fatura edilmez. Bu kolaycı ve kullanışlı alışkanlık, son dönemde yepyeni bir görünüme bürünmüş bulunuyor. Ülkenin yönetimini elinde bulunduranlar, uzunca süreden beri başarısızlıklar silsilesinin içinde deviniyorlar. Hemen bütün siyaset ve yönetim alanlarında; dış politikada, iç güvenlikte, eğitimde, sağlıkta, ekonomide, hukukta vs. tıpkı dağ zirvelerinden yuvarlanan çığ gibi gittikçe hızlanan ve büyüyen başarısızlıklar, artık gizlenemez biçim almış durumda. Herkes farkında, herkes görüyor. Son yerel seçimlerin sonuçları da zaten pek çok yerli-yabancı uzman tarafından, bu gerçeğin ışığında yorumlanıyor. Ve işte, bir süredir (ki bu sürenin başlangıcı son yerel seçimlerin birkaç ay öncesine kadar uzanmakta) siyasi iktidar tarafından yeni bir “suçlama” rüzgârı estirilmektedir. Fakat bu kez, suçlamanın muhatabı az önce saydığımız kişiler-kurumlar-odaklar değil; tamamen başka, tamamen yeni bir “suçlu” var şimdi: Anayasa! Evet, Anayasa! Siyasi iktidar, bütün başarısızlıklarının faturasını bu 100-150 sayfalık metne kesmiş bulunuyor. Suçlu Anayasa; çünkü o bir “Darbe Anayasası” ve değiştirilmesi gerekiyor! Ne var ki bu kez suçlamanın inandırıcılığı, şimdiye kadar hiç olmadığı kadar zayıf; hatta “komik” demek çok daha doğru olur. Çünkü siyasi iktidar Kasım 2002’den bu yana ülkenin yönetimine tek başına egemen ve bu süre içinde suçlamanın muhatabı olan “darbe anayasası”nı tümden yenilemek için hiçbir girişimde bulunmadığı gibi, bu darbe anayasası üzerinde, bir kısmı ülkenin en temel yönetim düzenine ilişkin olan, çok sayıda değişikliği zaten kendisi gerçekleştirdi. Öyle ki, bu anayasanın ilk halini kaleme alanlara şimdiki metni gösterseniz, tanıyamazlar bile! Şimdi gelin, mevcut Anayasamız gerçekte ne kadar darbe anayasası, önce buna bakalım. Sonra da “eğer gerekliyse nasıl bir anayasa gerekli?” sorusunu yanıtlamaya çalışalım. II. “Darbe Anayasası’ Kaldı Mı Ortada? Kamu yönetimi literatüründe anayasalarımızı “kabul edildikleri tarihle” (1921, 1924, 1961,1982 Anayasaları) adlandırma alışkanlığımız var. Günümüzde mevcut Anayasamızı da (18.10.1982 tarihinde kabul edildiği için) “1982 Anayasası” adıyla anmaktayız. 1982 Anayasası, gerçekten de bir askeri darbe (12 Eylül 1980) sonrasında oluşturulan “Kurucu Meclis” tarafından ve elbette “ülkenin tekrar terör ve karmaşa ortamına girmesini engelleme iddiasını-amacını” öne alan bir “tepki metni” idi. Fakat, bu metnin 1982 yılındaki orijinali üzerinde o günden bugüne öyle çok ve öyle kapsamlı değişiklikler-eklemeler-çıkarmalar gerçekleşti ki bugünkü mevcut haliyle arasında artık neredeyse adından (1982 Anayasası) başka benzerliği kalmadı denilebilir. Üstelik bu değişikliklerin-eklemelerin-çıkarmaların en kapsamlıları da o anayasayı şimdi “darbe anayasası” olarak tanımlayan bugünkü iktidar tarafından bizzat gerçekleştirildi. 1982 Anayasası Üzerinde AKP Hükümetleri Döneminde Yapılan Değişiklikler: 1982 Anayasası üzerinde, günümüze kadar, farklı tarihlerde çıkarılan tam 19 (yazıyla: on dokuz) yasa ile tam 184 (yazıyla: yüz seksen dört) değişiklik gerçekleştirildi. Bu 19 yasanın 11’i ve bu 11 yasa ile yapılan 123 değişiklik, AKP Hükümetleri döneminde gerçekleştirilmiştir ve bu 123 değişiklik; daha önceki değişikliklerin tümünden çok daha kapsamlı ve daha köklü olmuştur. Bunlar; Türkiye Cumhuriyeti’nin bürokratik-siyasal-hukuksal yapısını, hatta 1924 Anayasasından beri tartışmasız uygulanagelen ve dolayısıyla 1982 Anayasasında da korunmuş bulunan yönetim sistemini temelden değiştirmiştir. Bu yasalarının halkoylamasına sunulan 3’ü özellikle önemlidir; çünkü temel nitelikte değişiklikler ağırlıklı olarak bu 3 yasa ile gerçekleştirilmiştir. Bu temel değişiklikleri şöyle özetlemek mümkündür: (Sadece halkoylamasına sunularak gerçekleştirilen en önemli yapısal değişiklikler) 1. 5678 Sayılı Yasa ile yapılan değişiklikler (Halkoylaması: 21.10.2007; kabul oy oranı: % 68,95): * Cumhurbaşkanı meclis tarafından ve bir kez 7 yıl için seçilmekteyken, 2007 değişikliği ile halk tarafından, en fazla iki kez 5’er yıl için seçilmesi kararlaştırılmıştır. Ayrıca seçim sürecinde, adaylık koşullarında ve seçim yönteminde de çeşitli değişiklikler yapılmıştır. * Milletvekili genel seçimlerinin 5 yılda bir yerine 4 yılda bir yapılması kararlaştırılmıştır. * Parlamento’nun toplantı yeter sayısı, ayrımsız “bütün kararlar için” 1/3 olarak belirlenmiştir. 2. 5982 Sayılı Yasa ile yapılan değişiklikler: (Halkoylaması: 12.09.2010; kabul oy oranı: % 57,88) * Anayasa Mahkemesi’nin yapısı önemli ölçüde değiştirilmiştir. 11 asıl ve 4 yedek üyeden kurulu olan mahkeme, bu kez 17 asıl üyeden kurulu hale getirilmiştir. Üyelerin seçimi bakımından 1982 Anayasası’nın orijinal halinde “sorumsuz” cumhurbaşkanına tanınan “ilgili kurumların gösterecekleri adaylar arasından” seçim yetkisi, bu kez 17 üyenin 10’u bakımından tanınmıştır. Bundan daha öteye, Cumhurbaşkanı; kalan 4 üyeyi de herhangi bir kurumsal aday gösterme prosedürüne hiç bağlı olmaksızın tamamen kendi inisiyatifi ile seçme yetkisi ile donatılmıştır. Bu durum, 2017 değişikliklerinde kurumsallaşan Cumhurbaşkanlığı yetki ve sorumluluk düzeni dikkate alındığında, çok önemli bir “taraflılık görüntüsü” doğurmuştur. Anayasa Mahkemesi üyeliğinin sadece 65 yaşla sınırlı olan görev süresi, 12 yıl ile sınırlandırılmıştır. * Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun yapısı değiştirilmiştir. 1982 Anayasasında ilgili kurumların gösterecekleri adaylar arasından seçilmiş 5 asıl ve 5 yedek üye ile Adalet Bakanlığı Müsteşarının katıldığı ve Adalet Bakanının da başkanı olduğu 7 üyeli kurulun bu açıdan esasen öteden beri tartışılan yapısı, bu kez köklü biçimde değiştirilmiş, 22 asıl 12 yedek üyeli ve 3 daire halinde çalışan bir yapı oluşturulmuştur. Cumhurbaşkanı, Kurulun 4 asıl üyesini, herhangi bir kurumsal aday gösterme prosedürüne bağlı kalmaksızın seçme yetkisi ile donatılmıştır. Bu durumda, Adalet Bakanı ile Bakanlık Müsteşarının da katılımıyla, Kurulun 6 asil üyesinin doğrudan Cumhurbaşkanı’nın tek yanlı iradisine bağlı olduğu anlaşılmaktadır. Kurul en az 15 üye ile toplanmakta ve salt çoğunlukla karar almaktadır. 3. 6771 sayılı Yasa ile Yapılan Değişiklikler: (Halkoylaması: 16.04.2017; kabul oy oranı: % 51,4) * Milletvekili sayısı 550’den 600’e çıkarılmıştır. * Milletvekili seçilme yaşı 25’den 18’e düşürülmüştür. * Milletvekili genel seçimlerinin yeniden 5 yılda bir ve Cumhurbaşkanı seçimiyle aynı gün yapılması kararlaştırılmıştır. * Cumhurbaşkanlığına aday gösterme yöntemleri çeşitlendirilmiştir. *Cumhurbaşkanının “tarafsızlığı” ve Cumhurbaşkanı seçilenin partisi ile ilişkisinin kesilmesi ilkeleri Anayasa metninden çıkarılmıştır. *Cumhurbaşkanına tüm “yürütme yetkisi” verilmiştir. Bu yetki ile 1982 Anayasasında “Bakanlar Kuruluna ait olan bütün yetkiler tek elde toplanmıştır. Cumhurbaşkanı; bütün bakanları, cumhurbaşkanı yardımcılarını ve üst kademe yöneticilerini atama yetkisi ile donatılmıştır. * Cumhurbaşkanına, pek çok konuda “kararnameler” çıkarma yetkisi verilmiştir. Bu kararnameler ile Cumhurbaşkanına TBMM’den tamamen özerk bir idari düzenleme yetkisi tanınmıştır. Cumhurbaşkanının çıkardığı kararnameler üzerinde TBMM’ye hiçbir denetim yetkisi de tanınmamıştır. Cumhurbaşkanı Kararnamelerinin yargısal denetimi, Anayasa Mahkemesine bırakılmıştır. * Cumhurbaşkanına dilediği kadar yardımcı atayabilme yetkisi verilmiştir. Bu “atanmış” Cumhurbaşkanı yardımcıları; Anayasanın seçilmiş Cumhurbaşkanına tanıdığı bütün yetkileri onun yokluğunda kullanabilme yetkisiyle donatılmıştır. *Önceki değişiklikle en fazla 2 dönem 5’er yıl için seçilebilen Cumhurbaşkanının, ikinci döneminde Meclis seçimlerinin yenilenmesine karar vermesi durumunda bir kez daha (üçüncü kez) seçilebilmesinin yolu açılmıştır. * Cumhurbaşkanına, TBMM seçimlerini (Cumhurbaşkanı seçimi ile birlikte) yenileme yetkisi tanınmıştır. * TBMM’nin (artık Cumhurbaşkanınca atanacak olan) bakanlar kurulunu ve tek tek bakanları denetleme yetkisine son verilmiştir. TBMM’nin denetim yetkisini somutlaştıran; soru, meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve meclis soruşturması yöntemlerinden meclis araştırması ve genel görüşme dışında kalanlara son verilmiştir. Soru yöntemi ise sadece cumhurbaşkanı yardımcılarına ve bakanlara yazılı soru biçim yöneltilebilir hale getirilmiştir. Yürütme yetkisini tek başına elinde bulunduran Cumhurbaşkanına soru sorulabilmesi ise mümkün değildir. * TBMM’nin en etkili denetim yollarından biri olan “meclis soruşturması” yöntemi ise olağanüstü zorlaştırılmıştır. 1982 Anayasasının önceki halinde 55 vekilin önergesi ve 276 kabul oyuyla soruşturma açılabilir ve Başbakan ile bakanlar Yüce Divan’a sevk edilebilirken, yapılan bu değişiklikle soruşturma kararının 301 vekilin önergesi ve 360 kabul oyu ile alınabilmesi, bu kararının komisyona havale edilmesi ve komisyonda en az 400 oy ile kabulü gerekli tutulmuştur. * TBMM’nin bakanlar kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesi uygulamasına son verilmiştir. * Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun (HSYK) yapısı yeniden değiştirilmiştir. Adındaki “Yüksek” ibaresi çıkarılmış, üye sayısı 13’e düşürülmüş, bu 13 üyenin 6’sını Cumhurbaşkanının seçmesine (Adalet Bakanı, Adalet Bakanlığı Müsteşarı ve 4 üye) olanak tanınmıştır. Geriye kalan 7 üyenin ise TBMM çoğunluğu tarafından seçilmesi koşulu getirilmiştir. * Anayasa Mahkemesinin (AYM) yapısı yeniden değiştirilmiş, üye sayısı 17’den 15’e düşürülmüştür. * “Yürütme” sıfatıyla hazırladığı bütçe TBMM tarafından kabul edilmeyen Cumhurbaşkanına, önceki yılın bütçesini yeniden değerleme oranına göre artırarak uygulama yetkisi verilmiştir. Böylece, TBMM’nin “yürütme” üzerindeki en önemli denetim olanağı ortadan kaldırılmıştır. Görüldüğü gibi; 1982 “Darbe Anayasası” üzerinde 19 ayrı yasa ile yapılan 184 değişikliğin 123’ü, AKP Hükümetleri döneminde çıkarılan 11 yasa ile yapılmıştır. Bu 11 yasadan halkoylamasına sunulan 3’ü ile yapılan toplam 101 değişiklikle, 1982 Anayasası’nın neredeyse “tanınmayacak ölçüde” değiştirildiği görülmektedir. Özellikle, 6771 sayılı Yasa ile yapılarak 16.04.2017 tarihindeki halkoylamasında sadece % 51,4 oy oranı ile kabul edilmiş bulunan 70 değişiklik, Türkiye Cumhuriyeti’nin 1924 Anayasasından beri kararlılıkla uyguladığı, (1982 “Darbe Anayasasında” da koruduğu) yönetim sistemini temelden değiştirmiştir. Bakanlar kurulu devreden çıkarılmış, yürütme yetki ve görevi tek başına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Böylece, öteden beri “yönetimsel görevler bakımından sorumluluk taşımayan, fakat kendisine pek çok takdir ve onay yetkisi tanınmış bir denge-denetleme makamı” durumunda olan cumhurbaşkanı, bu yeni dönemde tek başına “bakanlar kurulu+cumhurbaşkanı” yetkileriyle, yani “yürütme gücüyle” donatılmıştır. Yurtiçi literatürde genellikle “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” adıyla tanımlanmaktaysa da pek çok dış kaynakta “Türk Tipi Başkanlık Sistemi” olarak anılan bu sistemdeki “tekil irade”nin etki alanı yönetimsel fonksiyonları, yani “yürütmeyi” sıklıkla aşarak, “yasama” ve “yargı” erklerini de etkilemektedir. Bu değişikliklerle, klasik denge-denetleme mekanizmaları da demokrasilerde olması gereken etkinlik ve tarafsızlıktan uzaklaşmıştır. Öteden beri TBMM tarafından kullanılan pek çok yetki Cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanılır olmuş; TBMM’nin, bakanlar kurulunun eylem ve işlemleri üzerinde sahip olduğu pek çok denetim yetkisi de devreden çıkmıştır. Cumhurbaşkanı’nın tek yanlı irade ile yayımladığı ve neredeyse bütün yönetimsel alanları kaplayan kararnamelerin yasama organı tarafından denetlenmesi mümkün olmaktan çıkmıştır. Bütün bunlar; 1982 “Darbe Anayasası”nı hazırlayanların bile aklından geçmemiş olan bir “tek adam rejimini” kurumsallaştırmıştır. Üstelik bir askeri darbe sonucu oluşturulan Kurucu Meclis’in hazırladığı 1982 Anayasası” % 91,37 oy oranı ile kabul edilmişken, tek adam rejimini kurumsallaştıran bu değişikliklerin ise sadece % 51,4 oy oranı ile kabul edilmiş olduğu da burada önemle kaydedilmelidir. Diğer taraftan; 1982 “Darbe Anayasası” üzerinde 123 değişiklik gerçekleştiren Siyasi İktidarın, 1982 Anayasasının “özgürlükçü demokrasi standartlarına” aykırı pek çok hükmünü titizlikle koruduğu da garip bir çelişki olarak kaydedilmelidir. Örneğin, bu 123 değişikliği gerçekleştirenler, 1982 “Darbe Anayasası”nın; bağımsız-tarafsız haber alma hakkını ortadan kaldıran (özerk TRT’yi yok eden) hükümlerine dokunmamışlardır. Türkiye Üniversite Sistemini siyasi iktidarların emir ve yönlendirmesinde tutmak için oluşturulmuş YÖK’ü ortadan kaldırmayı düşünmemişlerdir. Siyasi bir kişi olan adalet bakanının başkanlık yaptığı ve müsteşarının de üyeler arasında bulunduğu Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun bu yapısını değiştirmeyi düşünmemişlerdir. III. Yeni Anayasa Yapılmalı Mı? Kim Tarafından Yapılmalı? Yukarıdan beri yaptığımız açıklamalar, gündemdeki “yeni anayasa” tartışmalarının; gerçekten çağdaş siyasal-hukuksal normlara uygun, gerçekten demokratik, gerçekten özgürlükçü ve gerçekten kitlelerin iyi yaşam beklentilerine yanıt veren yeni bir metin oluşturmak amacıyla başlatıldığına inanmayı güçleştiriyor. “Darbe anayasasını”, onun hazırlanmasını sağlayan “darbecilerin” bile düşünmedikleri biçimde bir tek adam rejimine dönüştürenlerin, bu kez tam tersini amaçladıklarına inanmamız için neden yoktur. Üstelik anayasalar “kurucu” metinlerdir ve bu özellikleri ile bütün diğer alt hukuksal metinlerden daha geniş katılımlı süreçlerde, daha derinlikli ve tümüyle şeffaf akademik-siyasal tartışmalar sonucunda hazırlanmaları ve toplumun çok büyük kesiminden onay almaları beklenir. Bugünkü siyasal ortamın böyle bir çalışmaya uygunluğu kuşkuludur. Son dönemde, Anayasa’nın; şimdiye kadar (neyse ki) tartışma konusu yapılmamış olan en temel ilk 4 maddesinin bile “değiştirilebileceği” yönündeki kimi açıklamalar, bu kuşkuları haklı kılmaktadır. Yeni bir anayasa yapılmalı mı? Bu soruya hemen ve kısaca “evet” dememizi zorunlu kılan en önemli neden, mevcut “tek adam” rejiminin, ülkeyi; hemen bütün yönetim alanlarında, derin bir tıkanıklığın içine sokmuş olmasıdır. Peki, yeni bir anayasa hangi temel nitelikleri kapsamalıdır?” sorusunun yanıtı ise bu makalemizin sınırlarını çok aşıyor. Yanıt, siyaset kurumunun önderlik edeceği ve toplumun bütün ilgili kesimlerinin katılacağı akademik nitelikli özgür tartışma ortamında bulunacaktır. Burada en kısa ve basit olarak, belki şunu söyleyebiliriz: “Anayasa konusundaki önceliğimiz bu tek adam rejimini derhal değiştirmek, tekrar parlamenter demokrasinin genel kabul görmüş standartlarına dönmek olmalıdır.” Anayasa hukukçularının önemli kesimi, anayasaların kurucu niteliği nedeniyle sadece bu amaçla oluşturulmuş “kurucu meclisler” tarafından yazılması gerektiğini savunurlar. Ne var ki bu gereklilik; monarşiden ya da diktatörlük benzeri rejimlerden demokrasiye geçiş gibi çok büyük ve “devrimsel” yönetim değişiklikleri için doğru görünse de günümüz Türkiye’sinde buna gerek olmadığı, sadece geniş katılımlı özgür seçimler sonucu oluşturulmuş ve 1920 kurucu iradesinin temel önceliklerine saygılı bir parlamento tarafından yeni anayasa yazılabileceği düşünülmektedir. Açıklamaya gerek yoktur ki yukarıda özellikleri sıralanan parlamento, rejimin en temel hukuk organı olan Anayasa mahkemesine “"Anayasa Mahkemesi adalet ve hukuk düzenin safrası ve sancısıdır." ya da “Anayasa Mahkemesinin kararına uymuyorum, saygı da duymuyorum” diyen siyasetçilerin yer aldığı parlamento değildir. IV. Sonuç Türkiye gündemini uzunca süreden beri meşgul eden ve son yerel seçimlerden bu yana giderek hızlanan “yeni anayasa” tartışmalarının; mevcut siyasi iktidar tarafından, bütün yönetim alanlarında artık gizlenemez duruma gelen başarısızlık ve tıkanma görüntüsünü perdelemek ve bir tür “günah keçisi” yaratmak amacıyla ortaya atılmış olduğu anlaşılmaktadır. 1982 Anayasasının, askeri darbe sonucu oluşturulmuş bir Kurucu Meclis tarafından yazıldığı gerçek olmakla birlikte, siyasi iktidarın; 1982’den beri bu anayasa üzerinde yapılan 184 değişikliğin 123’ünü kendisinin gerçekleştirmiş ve Türkiye Cumhuriyeti’nin 1924 Anayasasından beri tartışmasız uyguladığı temel yönetim düzenini bile değiştirerek sistemi “o darbe anayasasını hazırlayanların bile aklına gelmemiş” biçimde tek adam rejimine dönüştürmüş olması da konunun en çelişik ve ironik yönünü oluşturmaktadır. Bugün gelinen noktada, ülkenin bu tek adam rejiminden ve dolayısıyla bunu kurumsallaştıran mevcut anayasadan kurtulması gerektiği açıktır. Ne var ki bunu başaracak olan parlamento, bu tek adam rejimini kurumsallaştıran ve demokratik rejimin temel hukuk normlarıyla uzlaşmaz görüntü veren bugünkü siyasi iktidarın çoğunlukta olduğu parlamento değildir. Yeni bir anayasa, özgür seçimlerle kurulmuş yeni parlamento tarafından, Türkiye Cumhuriyeti’nin 1920 kurucu iradesi ve günümüzün genel kabul görmüş evrensel demokratik standartları temelinde, geniş katılımlı siyasal ve akademik tartışmalar sonucunda oluşturulmuş ve toplumun geniş kesimlerinin onayını almış bir metin olmalıdır. Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir. The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors.
Hepimizin artık çok iyi bildiği gibi, ülkemizin en yaşamsal sorunlarının başında, kamuoyunda “kentsel dönüşüm” olarak adlandırılan “yapı yenileştirme” gelmektedir. 09.11.2023 tarihinde yayımlanan 7471 sayılı Yasa, işte bu konuya ilişkin temel kuralları içeren “6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun” maddelerinde önemli bazı değişiklikler gerçekleştirdi ve bazı yeni kurallar getirdi. 7471 sayılı Yasa’nın içerdiği yeni hükümlerin ve anlayışların temel özelliği, “kentsel dönüşüme hız kazandırmak” amacı etrafında kurgulanmış olmasıdır. Ne var ki bu kurgu, bir yandan gayrimenkul maliklerinin ve paydaşlarının mülkiyet, dava, talep ve bilgi alma gibi temel haklarına, öte yandan da yerel yönetimlerin “kentin sosyal alanlarını düzenleme” görevlerine ciddi sınırlamalar getirmekte, hatta yer yer tümüyle engellemektedir. Bazı hükümleri ise özel kişi ve kurumlara ayrıcalıklı imar hakları tanımak gibi bir sakıncayı içermektedir. 7471 sayılı Yasa, bütün bu sınırlama ve engellemelere karşın, sorunun özü olan “kentsel dönüşüm için kamu kaynağı yaratma ve bunun için gerekli kamusal organizasyonları gerçekleştirme” konusunda kayda değer bir açılım getirmiş de değildir. Bu makalede, bütün bu hususlar incelenmeye çalışılacaktır. Kentsel Dönüşümde Yeni Dönem ve Yeni Açılım: Dönüşüm Yasasında Yapılan Son Değişikliklerin ve Eklemelerin Değerlendirilmesi I. Giriş Yeni bir yasanın, yürürlükteki mevzuata getirdiği yenilikleri-değişiklikleri incelemek amacıyla yazılmış bir makalede, söze yasanın Türkçesini, kurgusunu, anlaşılma zorluğunu eleştirerek başlamak alışılmış değil, fakat ne yazık ki söz konusu yasa için böyle bir zorunluluğumuz var: Makalemizin konusunu oluşturan 7471 sayılı Yasa, oldukça karışık, anlaşılması oldukça zor bir metindir. Bu özellikleriyle, hukuk dünyamızda sıklıkla örneğini gördüğümüz, içine birbiriyle ilintisiz her konudaki yasa maddelerinin sıkış-tıkış yerleştirildiği “torba yasalara” benzemektedir. Yasa, esas itibariyle 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’ da çeşitli değişiklikler ve eklemeler yapmaktadır. Fakat hepsi bu kadar değildir. Konu ile ilgileri nedeniyle; 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununda, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda , 6754 sayılı Bilirkişilik Kanununda, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede de çeşitli değişiklikler öngörmekte, 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu ve 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu gibi bazı kanunlardan çeşitli istisnalar içermektedir. Yasa, ana fikir olarak; “kentsel dönüşümde hızlanmak gereksiniminden” kaynaklanmış görünmekte ve genel gerekçesinde bu gereksinim “ülkemizde yaşanan son depremler ve esasen deprem kuşağı içinde bulunduğumuz gerçeği” ile ilişkilendirilerek sunulmuş ise de bir başka açıdan “kentsel dönüşümün ağır gittiğinin” de itirafı sayılmalıdır. Gerçekten, yine genel gerekçedeki bilgiler ışığında, ülkemizde 6 milyon yapının risk altında olduğu ve 6306 sayılı Yasanın yürürlüğe girdiği 2012 yılından bu yana geçen 11 yılda ancak 2 milyon 200 bin (çoğu konut niteliğindeki) yapının dönüştürülebildiği göz önüne alındığında, “dönüşümdeki yavaşlık” net biçimde görülebilmektedir. Burada şu hususu da önemle vurgulamakta yarar vardır: 6306 sayılı Yasada, yayımlandığı 2012 yılından sonraki tarihlerde de pek çok değişiklikler ve eklemeler yapılmış, pek çok maddesi de Anayasa Mahkemesi’nin çeşitli kararları ile iptal edilmişti; ne var ki 09.11.2023 tarihli bu Yeni Düzenleme (7471 sayılı Yasa Makalemizde bundan böyle bu isimle anılacaktır) öncekilerden daha kapsamlı ve yenilik doğurucu hükümler içermektedir ve bunlar daha şimdiden, pek çok tartışmayı da beraberinde getirmiştir. ( , ) II. Aşırı Hız, Hukuk Alanında Yanlış Çözümlere Kapı Açabilir Aşırı hızlı olmak, sadece trafik bağlamında sorun yaratmakla kalmaz, hayatın bazı başka alanlarında da yanlış sonuçlar doğurabilir. Örneğin aşırı hızlı tıbbi teşhis doktoru yanlışa, hastayı ölüme sürükleyebilir; aşırı hızlı yapılan ameliyat hastanın masada kalmasına yol açabilir; aşırı hızla alınan dış politika kararları, ülkeleri ve halkları çok zor durumlarda bırakabilir. Kamu hizmeti ve hukuk alanlarında da durum böyledir diyebiliriz. Kamu hizmetinde aşırı hız yanlış yönetimsel kararlara, yanlış yönetimsel kararlar da gereksiz harcamalara ve kitlesel mağduriyetlere yol açabilir; aşırı hızlı hukuksal çözümler ise temel hakları ihlal edebilir. Konumuzla ilgili alandaki, yani kentsel dönüşümdeki aşırı hızlı hukuksal çözümlerin yol açabileceği temel hak kayıpları ise tahmin edilebileceği gibi, yerleşme hürriyetinden mülkiyet hakkına, sosyal devlet ilkesinden yargı güvenliğine kadar pek çok temel hakkın özüne dokunabilir. İşte, yeni dönemin temelini oluşturan Yeni Düzenleme, (7471 sayılı Yasa) bütün bu tehlikeleri içermektedir. Konuyu incelemeye, bu tehlikeli noktaların en önemlisinden başlayacağız. i. “Rezerv Yapı Alanı” Ne Demektir? Yeni Düzenleme’nin en önemli ve en “tartışmalı” yeniliği, “rezerv yapı alanı” deyiminin anlam içeriğinde yarattığı değişimdir. Kentsel dönüşüm ile ilgili çabaların miladı sayabileceğimiz, 2012 yılında çıkarılan 6306 sayılı Yasa’nın “Tanımlar” başlıklı 2’nci maddesinde rezerv yapı alanı; “Bu Kanun uyarınca gerçekleştirilecek uygulamalarda yeni yerleşim alanı olarak kullanılmak üzere, TOKİ’nin veya İdarenin talebine bağlı olarak veya resen, Bakanlıkça belirlenen alanlar” olarak tanımlanmaktaydı. Bu tanım, doğal olarak, “kentin herhangi bir yerindeki, “henüz yerleşim alanı olmamış” arazi ve arsaları işaret etmekteydi (2017 tarihli Anayasa Değişikliğinden sonraki dönem için, “bakanlıkça belirlenen alanlar” ibaresini de doğal olarak, “Cumhurbaşkanınca belirlenen alanlar” biçiminde okumak gerekmekteydi). Fakat aynı Yasa’nın 3/7 fıkrasında, bu tanıma aykırılık teşkil edebilecek şöyle bir ibare bulunmaktaydı: “Bu Kanunun uygulanması için belirlenen alanların sınırları içinde olup riskli yapılar dışında kalan diğer yapılardan uygulama bütünlüğü bakımından Bakanlıkça gerekli görülenler de bu Kanun hükümlerine tabi olur.” Yukarıdaki maddede yer alan “riskli yapılar dışında kalan diğer yapılar” ibaresinin, riskli olmayan yapılar aleyhine “gereksiz ve tehlikeli bir geniş yorum alanı açtığı; “bu kanunun uygulanması için belirlenen alanlar” ibaresinin ise “rezerv yapı alanlarını” da içerdiği yorumları tartışmalara neden olmuş; Anayasa Mahkemesi bütün bu tartışmaları, yukarıdaki 7’nci fıkrayı da (risksiz yapıları da sürece dahil ettiği için) iptal ederek noktalamıştı. Fakat Hükümet, aynı fıkrayı, 2016 tarihinde bu kez (risksiz yapıları bir ölçüde gözetmeye çalışarak) şöyle düzenlemişti: “(7) Bu Kanunun uygulanması için belirlenen alanların sınırları içinde olup riskli yapılar dışında kalan diğer yapılardan uygulama bütünlüğü bakımından Bakanlıkça gerekli görülenler, değerleme çalışmalarında yapının riskli olmadığı gözetilmek kaydıyla bu Kanun hükümlerine tabi olur.” Ne var ki Anayasa Mahkemesi, maddenin bu yeni şeklini de iptal etmişti. Anayasa Mahkemesi’nin bu 2 iptal kararı ile kesinleşen hukuk kuralını şöyle özetlemek mümkündür: “Kanunda riskli yapılar için getirilmiş kuralların, bu riski taşımayan yapılara kıyas ya da atıf yoluyla uygulanması mümkün değildir.” Nitekim her iki karardan sonraki dönemde, risksiz yapılara ilişkin kıyas yoluyla herhangi bir uygulamaya girişilememiş; ayrıca “üzerinde yerleşim bulunan ya da yerleşim alanlarında bulunan” arsa ve arazilerin “rezerv yapı alanı” olarak belirlenmesi girişimi de söz konusu olamamış; bu konuda Yasa’nın “tanımlar” başlıklı 2. Maddesindeki tanım, geçerliliğini tartışmasız korumuştur. Peki, 09.11.2023 tarihli Yeni Düzenleme bu konuya nasıl bir açılım getirmektedir, şimdi de buna bakalım: Yeni Düzenleme, öncelikle 6306 sayılı Yasa’nın “Tanımlar” maddesindeki “rezerv yapı alanı” tanımını değiştirmiş ve “ yeni yerleşim alanı olarak kullanılmak üzere” ibaresini madde metninden çıkarmıştır. Böylece, artık sadece “henüz yerleşim alanı olmamış” alanlar değil, “üzerinde yerleşim bulunan ya da yerleşim alanında bulunan” her türlü alan da rezerv yapı alanı olarak ilan edilebilecektir. İkinci olarak, Yeni Düzenleme’de, 6306 sayılı Yasa’nın 3’ncü maddesinin 7’nci fıkrası da şöyle olmuştur: “(7) Gerçek veya özel hukuk tüzel kişilerince mülkiyetlerindeki taşınmazların rezerv yapı alanı olarak belirlenmesi talebinde bulunulabilmesi için; bu taşınmazların yapılaşmaya esas arsa metrekaresinin yüzde otuzunun mülkiyetinin devrine muvafakat edilmesi veya aynı miktarın değerinin dönüşüm projeleri özel hesabına gelir olarak kaydedilmek üzere Başkanlığa verilmesi gerekir.” , Yukarıdaki paragrafta yer alan “gerçek veya özel hukuk tüzel kişileri mülkiyetlerindeki taşınmazlar” ifadesi, “taşınmazın mevcut yerleşim alanında olup olmaması veya üzerinde yerleşim bulunup bulunmaması” ayrımlarını ortadan kaldırmıştır. Dolayısıyla, bundan böyle artık kentin herhangi bir noktasındaki mevcut yerleşim alanlarındaki her türlü alan; “rezerv yapı alanı” niteliğine büründürülebilecektir. Bu durumun yaratabileceği hukuka ve kamu yararına aykırılıkları şöyle sıralamak mümkündür: 1) Bu Yeni Düzenleme ile, üzerinde yapılaşmalar bulunan tek parseller dahi rezerv yapı alanı olarak ilan edilebilecektir ve bu alanlarda mevcut olabilecek risksiz yapılar da 6306 sayılı Yasa kapsamındaki her türlü imar ve yapım uygulamalarından olumsuz etkilenme riski içinde olacaklardır. Anayasa Mahkemesi’nin yukarıdaki (7) numaralı fıkrayı 2 kez iptal ederken göz önüne aldığı en temel hukuka aykırılık nedeninin Yeni Düzenleme’de hiç dikkate alınmamış olması, Düzenleme’nin en olumsuz yönünü oluşturmaktadır. 2) Öte yandan, her türlü özel mülkiyet alanlarının, başka hiçbir özel kural ya da sınırlama belirlenmeksizin, sadece “arazinin % 30’unun (ya da bu kısma isabet eden rayiç bedelin) “Kentsel Dönüşüm Başkanlığı’na terkin edilmesi” karşılığında rezerv yapı alanı ilan edilebilmesi, çok ciddi olumsuzluklar yaratabilecektir. Birtakım özel kişi ve kurumlar, sahip oldukları ve yürürlükteki mevzuata göre yapılaşmaya açılması söz konusu olmayan arsa-arazilerin % 30’unu terkin ederek, bu arazileri için imar mevzuatının, SİT mevzuatının, ya da mevcut imar planlarının tanımadığı yapı ve yerleşim haklarına, 6306 sayılı Yasa’nın istisnai hükümlerinden yararlanarak sahip olabileceklerdir. Yani, Yasa bu haliyle, “kişiye özel” ayrıcalıklı imar hakları üretmeye son derece açık bir ortam yaratmaktadır. 3) Arsa ve arazilerin değerini belirleyen en birincil öğe, bunların kent içindeki konumudur ve bu konumu göz ardı eden hiçbir uygulama hakkaniyet içermez. Dolayısıyla, özel kişi elindeki taşınmazlarının kent içindeki konumunu hiç dikkate almadan, tümü için aynı miktarda (% 30) payın devri üzerine buralara ayrıcalıklı imar hakları tanıyan Yeni Düzenleme, bu açıdan da haksızlıklara kapı açmaktadır. 4) Anayasa Mahkemesi’nin, rezerv yapı alanlarına ilişkin yukarıda söz konusu ettiğimiz (dipnot 8 ve dipnot 10’da özetlenen) kararları karşısında, rezerv yapı alanı ilan edilecek olan özel meskun alanlardaki risksiz yapıların yıkılması söz konusu edilemese de; bu alanlarda 6306 sayılı Yasa kapsamında yapılacak olan dönüşüm çalışmaları, bu risksiz yapıları ve bu yapılarda yerleşik insanların mülkiyet ve ikamet haklarını ağır biçimde zedeleme, hatta yok etme riski taşımaktadır. 5) Meskun kent alanlarının rezerv yapı alanı ilan edilerek, buralarda yerel yönetimlere ait olan her türlü planlama ve yapılaşma yetkilerinin “Kentsel Dönüşüm Başkanlığı” adlı bir “merkezi otoriteye” bırakılması, Türkiye’nin yerel yönetim anlayış ve geleneklerinden ciddi bir sapmayı ifade etmektedir. Çünkü bundan böyle, kentin bütün sosyal donatı ve yeşil alanları “kentsel dönüşüm gerekçesine sığınılarak” yapılaşmaya açılabilecek, yerel yönetimlerin (dolayısıyla yerel halkın) bu gelişmelere karşı hiçbir söz hakkı olamayacaktır. Rezerv yapı alanları, 6306 sayılı Yasa’nın ilk halindeki doğru tanım gereği; kamu mülkiyetindeki, henüz yapılaşmaya açılmamış alanlar olmalıdır. III. Yasal Düzenlemedeki “Hızlılık” Görüntüsü i. Tebligat: Kamu Yönetiminin Bilgilendirme Sorumluluğu Yeni Düzenleme’nin en görünür-temel özelliği, “her türlü yasal işleme kazandırılmaya çalışılan aşırı hız” çabasıdır. Bu çaba, ilk bakışta ve hemen dikkati çekmektedir ve en açık biçimde de kentsel dönüşüme ilişkin işlem, uygulama ve kararların muhataplara tebliğinde kendini göstermektedir. Konuyu incelemeye, tebligat konusundaki yasal hükümleri ve prosedürleri kısaca hatırlayarak başlayalım: Tebligat işlerine ilişkin temel yasa olan 7201 sayılı Tebligat Kanunu’na göre tebligatlar, esas ve birincil olarak ilgilisinin “bilinen en son adresinde” yapılır. Bu genel kurala 2011 yılında (adres kayıt sisteminin yaygınlaşması sonrasında) getirilen bir istisna ise şöyledir: “Bilinen en son adresin tebligata elverişli olmadığının anlaşılması veya tebligat yapılamaması hâlinde, muhatabın adres kayıt sisteminde bulunan yerleşim yeri adresi, bilinen en son adresi olarak kabul edilir ve tebligat buraya yapılır.” Nitekim 6306 sayılı Yasa’nın ilk halindeki; “Bu Kanun uyarınca yapılan iş ve işlemlere ilişkin olarak adrese dayalı nüfus kayıt sisteminde belirtilen adreslere yapılan tebligat, muhataplarına yapılmış sayılır.” Hükmü, Tebligat Kanunu’ndaki ana ve öncelikli yöntem olan “bilinen en son adrese tebligat yapılması” kuralını görmezden geldiği için Anayasa Mahkemesi tarafından 2014 yılında iptal edilmiştir. , Dolayısıyla, tebligatların; ilgilinin bilinen en son adresine, bu bilinmiyorsa veya olanaksızlık varsa “adres kayıt sistemindeki” adresine” yapılması, ancak bu şekilde ulaşılamayan kişiler için “muhtarlıklara bildirim ya da ilanen tebligat” gibi diğer yöntemlere başvurulması” gerektiği açıktır. Fakat Yeni Düzenleme’de, bu temel yasal hükümlere ve Anayasa Mahkemesi kararına aykırı biçimde, doğrudan doğruya “tebliğ” yerine geçmek üzere; Riskli yapılar için: Yapı yerine tutanak asılması, e-devlet kapısı üzerinden bildirimde bulunulması, ilgili muhtarlıkta ilan edilmesi, tahliyesi istenilen yapıların ayrıca Başkanlığın internet sayfasında on beş gün süre ile ilan edilmesi; Çoğunluk kararına katılmayan maliklere yapılacak her türlü tebligatlar için ise: Noter vasıtasıyla veya ilgili muhtarlıkta on beş gün süre ile ilan edilmek suretiyle bildirilmesi; öngörülmektedir. İşlemlere “pratiklik ve hız kazandırmak” amacıyla kurgulandığı anlaşılan bu tebliğ yöntemlerinin; bu konudaki temel yasa olan “Tebligat Kanunu’na” uyumsuzluğu bir yana; ilgililerin durumdan haberdar olma, zamanında ve süresi içinde başvuru ve itirazda bulunma, durum gerektirdiğinde dava açma haklarını kısıtlayabileceği hatta engelleyebileceği, bütün bunların da Anayasa’da güvence altına alınmış mülkiyet hakkının özüne dokunan sonuçlar doğurabileceği açıktır. ii. Başka “Aşırı Hız”lar 1) Riskli olduğu usulüne göre belirlenen yapıların bir şekilde yıkılması gerektiğine itiraz edilemez. Ne var ki herhangi bir yapının yıkılması-yıktırılması, özellikle içinde ikamet edenler bakımından; pek çok sosyal, ekonomik, ailevi, yaşamsal sorunlar ve gereklilikler içiren sancılı bir süreçtir. 6306 sayılı Yasa’nın ilk halinde, bütün bunlar dikkate alınarak; * Riskli yapıların yıkılması için maliklerine “altmış günden az olmayan” süre verilmesi, * Verilen bu süre içinde yapı maliklerce yıktırılmazsa, yapının idari makamlarca yıktırılacağı uyarısı yapılarak yeni bir süre verilmesi; * Verilen bu yeni sürede de yapı maliklerince yıktırılmazsa, ancak o zaman yapının insandan ve eşyadan tahliyesi ve yıktırma işlemleri için mülki amirlerin devreye girmesi; Öngörülmüştü. Oysa Yeni Düzenleme, bu konuda daha aceleci ve katı bir yaklaşımı benimsemiştir. Bu yeni katı yaklaşım şöyle işleyecektir: * Yapıların maliklerine, “90 günden fazla olmayan” süre verilecektir. Yapı bu süre içinde maliklerce yıktırılmadığı takdirde mülki amirler devreye girerek yapı yıktırılacaktır. 2) “ Hız tutkusu”, 6306 sayılı Yasa uyarınca yapılacak kentsel dönüşüm uygulamaları kapsamında yapılacak imar planlarına itirazlar konusunda da dikkati çekmektedir. * 3194 sayılı İmar Kanunu, belediyelerce ve/veya valiliklerce (Bakanlıkça) yapılacak imar planlarının, belediyeler ve valiliklerce belirlenen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında 1 ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilmesini ve ayrıca ilgili muhtarlıkların ilan panolarında duyurulmasını, * Planlar hakkında bu ilan-askı süreleri içinde belediyelere ve valiliklere yapılabilecek itirazların bu 15 gün içinde incelenmesini ve karara bağlanmasını, öngörmüşken;Yeni Düzenlemede; “6306 sayılı Yasa kapsamındaki planları yapmakla tek yetkili kılınan Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın yaptıracağı-yapacağı imar ve parselasyon planlarının, ilgili il müdürlüğünde 15 gün süreyle ilan edileceği ve bu süre içinde gerçekleşecek itirazların ise 5 gün içinde incelenerek kesin karara bağlanacağı” öngörülmüştür. iii. İstisnalar Yeni Düzenleme’deki “hız tutkusunun” başka bir görüntüsü, hukuk sisteminin bazı yerleşik kurallarından kaçınma hükümleridir. Bunlardan en önemlileri şöyle sıralanabilir: 1) Yeni Düzenleme ile 6306 sayılı Yasa’nın 6’ncı maddesine (16’ncı bent) şu ekleme yapılmıştır: “(16) Bu Kanun kapsamındaki yapıların yıktırılmasından sonra arsa haline gelen taşınmazda ortaklığın giderilmesi için 4721 sayılı Kanun hükümlerine göre dava açılabilir. Ancak, ortaklığın giderilmesi için dava açılmış olması, bu Kanun kapsamında hisseleri oranında paydaşların salt çoğunluğu ile karar alınmasına ve bu karara göre işlem yapılmasına engel teşkil etmez. ” Yeni Düzenleme ile 6306 sayılı Yasa’da yapılan bu eklemedeki birinci cümle, esasen zaten var olan bir dava hakkının teyidinden ibarettir. Çünkü müşterek mülkiyet (paylı mülkiyet) sahiplerinin, ortaklığın giderilmesi (izale-i şuyu) davası açabilmeleri, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun tanıdığı temel bir haktır ve üzerindeki riskli yapı 6306 sayılı Yasaya göre yıkılarak arsa haline gelen taşınmazlarda maliklerin arsa üzerindeki paydaşlığı, paylı (müşterek) mülkiyettir. Ancak, eklemenin ikinci (altı çizili) cümlesi, hukuksal sorun yaratıcı bir istisna mahiyetindedir. Çünkü; * Öncelikle, paylı mülkiyetin giderilmesi için dava açarak, “bu ortaklığı giderme iradesini” ortaya koymuş olan arsa paydaşını, ortada böyle bir davada varken, diğer paydaşlarla aynı karar ve eylem ortaklığına devam etmeye zorlamak, adaletli bir yaklaşım olarak değerlendirilemez. * Öte yandan bu durum, dava sonucu verilmesi mümkün olan “ortaklığın giderilmesi” kararının uygulanmasını da olanaksız kılacak veya ortaklığın giderilmesi talebinde bulunan malik adına telafisi güç hatta olanaksız zararlar doğurabilecektir. * Üstelik “ortaklığın giderilmesi talebinde bulunan davacının, dava öncesinde ve sırasında mahkemeden “koruyucu önlem” (ihtiyati tedbir) istemek gibi açık bir yasal hakkı vardır ve mahkeme bu tedbir kararını verdiğinde, yukarıdaki altı çizili cümlenin uygulama olanağı zaten olamayacaktır. Dolayısıyla, Yeni Düzenleme ile 6306 sayılı Yasa’da yapılan bu (6/16 madde) eklemenin hukuksallığı ve gerekliliği tartışmalıdır. 2) Yeni Düzenleme, Kentsel Dönüşüm Başkanlığı tarafından, kentsel dönüşüm kapsamında yaptırılan yapılar için ilgili belediyelerden ya da valiliklerden alınması gereken yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni işlemlerinde şöyle istisnalar öngörmektedir: Kentsel Dönüşüm Başkanlığı tarafından yaptırılacak (her türlü) yapılara, uygulama imar planına ve mevzuata aykırı olmamak koşuluyla ve mimari, statik, tesisat gibi her türlü fennî mesuliyetin Başkanlık tarafından üstlenilmesi kaydıyla başka hiçbir belge istenmeksizin otuz gün içinde avan projeye göre yapı ruhsatı verilecektir. Bu yapıların tamamlanması üzerine de aynı birimlerce otuz gün içinde yapı kullanma izni verilecektir. Bu hükümler, 3194 sayılı İmar Kanunu’ndaki temel işleyişten açık bir sapmayı ifade etmektedir, çünkü: İmar Kanunu’nun 22’nci maddesindeki açık hükme göre, yapı ruhsatı alınabilmesi için belediye ve valiliklere yapılacak başvurulara; mimari proje, statik proje, elektrik ve tesisat projeleri, resim ve hesapları, röperli veya yoksa ebatlı kroki eklenmesi gereklidir. Bu maddenin tek istisnası ise aynı Kanun’un 26’ncı maddesinde belirtilmiştir. Bu madde, başlığı ile birlikte şöyledir: “Kamuya ait yapı ve tesisler ile sanayi tesislerinde ruhsat: Madde 26– Kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak veya yaptırılacak yapılara, imar planlarında o maksada tahsis edilmiş olmak, plan ve mevzuata aykırı olmamak üzere mimari, statik, tesisat ve her türlü fenni mesuliyeti bu kamu kurum ve kuruluşlarınca üstlenilmesi ve mülkiyetin belgelenmesi kaydıyla avan projeye göre ruhsat verilir.” Yasa maddeleri başlıkları ile birlikte yorumlanmak zorundadır ve böyle yorumlandığında istisnanın sadece “kamuya ait tesisler ile sanayi tesislerine ait olduğu” anlaşılmaktadır. Oysa 6306 sayılı Yasa kapsamında yapılacak yapılar her koşulda “kamuya ait” değildir; bunlar içinde kamu tesisleri olabileceği gibi, özel hukuk kişilerine ait yapılar da olacaktır ve üstelik kentsel dönüşüm çalışmalarında bu sonuncular doğal olarak daha ağırlıklı yer tutacaktır. 3) Yeni Düzenleme, riskli yapı alanlarında ve heyelan, su baskını, kaya düşmesi, yangın, patlama gibi sebeplerle ağır hasar gören veya görme riski bulunan yapı alanlarında dönüşüm uygulamaları yapılırken, uygulama projesi aranmaksızın ihaleye çıkılabileceğini öngörmektedir. Oysa 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun temel kuralına göre, yapım işlerinde “uygulama projesi olmaksızın” ihaleye çıkılamaz. Bu temel kuralın Kamu İhale Kanunu’ndaki istisnası ise “yapım işinin özgün nitelikte ve karmaşık olması” veya “afet nedeniyle uygulama projesi yapmak için zaman bulunamaması” durumlarında söz konusudur. Yani ancak bu durumlarda uygulama projesi olmaksızın; avan (ön) projeyle ihaleye çıkılabilecektir. İhale Kanununda sayılan bu ayrıksı durumların, 6306 sayılı Yasa uygulamalarında söz konusu olmadığı ise son derece açıktır. IV. Gayrimenkul Paydaşlarının Karar Yeter Sayısı Yeni Düzenleme’nin getirdiği en önemli değişikliklerden biri de gayrimenkul paydaşlarının, 6306 sayılı Yasa uygulamaları kapsamında alacakları kararlardaki “karar nisabını” 2/3’den “salt çoğunluğa” (% 50+1) dönüştürmüş olmasıdır. Evvelce, 6306 sayılı Yasa kapsamında alınması gereken her türlü karar için paydaşların en az 2/3’ünün onayı gerekliyken, artık bütün kararlar salt çoğunlukla alınabilecektir. 6306 sayılı Yasa uyarınca gayrimenkul malikleri/paydaşları tarafından yapılabilecek uygulamalar, yasada şöyle sayılmıştır: “Riskli alanlarda, rezerv yapı alanlarında ve/veya riskli yapıların bulunduğu parsellerde; Yeniden bina yaptırılmasına, payların satışına, kat karşılığı veya hasılat paylaşımı ve diğer usuller ile değerlendirilmesine, yapılacak yeni uygulamaların gerektirdiği; tevhit, ifraz, alan düzeltme, taksim, ihdas, terk, tescil ve benzeri işlemler, yıkım ve yapıma ilişkin her türlü izin ve ruhsat iş ve işlemleri ile diğer idareler/kurum ve kuruluşlar nezdinde maliklerce yürütülmesi gereken tüm iş ve işlemler.” Riskli yapıların yenilenmesinde ve riskli alanların düzenlenmesinde bir “yaşamsal aciliyet” bulunduğu, bu yapıların ve alanların bir an önce dönüştürülmesinin zorunlu olduğu; bu nedenle buralarda maliklerin nitelikli çoğunluğuna (2/3) başvurmanın çözümü zorlaştıracağı kabul edilebilir. Fakat; * Rezerv yapı alanları için aynı “yaşamsal aciliyet” den söz edilmesi mümkün değildir. * Riskli yapıların yıkılması, Yasa’ya göre zaten maliklerin oylamasına tabi olmayan, gerektiğinde “kamu gücüyle” yapılacak bir işlemdir. Fakat riskli yapı yıkıldıktan sonra araziye ilişkin (tevhid-ifraz gibi) işlemler ile yeni yapıya ilişkin (mimari vs) teknik özellikler ve yapım sözleşmesinin içereceği ticari-hukuksal konular; maliklerin tümünü çeşitli yönlerden etkileyecek, onlara çeşitli maddi-hukuksal borçlar yükleyecektir. Bu nedenle, tüm maliklerin % 51’inin onayını almış, fakat % 49’unun onayını ise alamamış bir karar ve sözleşmenin, olasılıkla birkaç nesil boyunca sürecek olan komşuluk ilişkilerini daha işin başında zehirleyeceği de gözden uzak tutulmamalıdır. * Yeni Düzenleme’nin, “çoğunluk kararına katılmayan paydaşlar” hakkındaki hükümleri de mülkiyet hakkını “oldukça katı” biçimde sonlandırıcıdır: “Hisseleri oranında paydaşların salt çoğunluğu ile alınan karara katılmayanların arsa payları, Başkanlıkça rayiç değeri tespit ettirilerek ve bu değerden az olmamak üzere anlaşma sağlayan diğer paydaşlara açık artırma usulü ile satılır. Bu suretle paydaşlara satış gerçekleştirilemediği takdirde bu paylar, riskli alanlar ve rezerv yapı alanlarında tespit edilen rayiç bedeli dönüşüm projesini gerçekleştirecek olan Başkanlık, İdare veya TOKİ tarafından ödenmek suretiyle satın alınır.” Maliklerin, riskli yapının yıkılmasına itiraz etmeleri kural olarak zaten söz konusu değildir. Fakat; yapının yeniden inşası cümlesinden olan bütün ticari anlaşma ve sözleşmelere, bu anlaşma ve sözleşmelerin içerdiği her türlü ayrıntıya, arsa ve arazinin yeni durumdaki değerlendirme biçimine, yani özel hukuk düzenlemelerine, “bu işlemler başlamadan önce” itiraz edebilmelidirler. Bu itiraz, onların mülkiyet haklarını, “azınlıkta kaldıkları gerekçesiyle” ellerinden almamalıdır. Oysa Yeni Düzenleme, % 49 gibi büyük bir malik çoğunluğunu, “önce ne olursa olsun çoğunluğun kararını kabul etmek, istiyorsa daha sonra dava açmak” gibi anlamsız ve “hukuken sonuç alınması da olanaksız” bir seçenekle baş başa bırakmaktadır. Çünkü azınlıkta kalan malikler, bir kez bu karara (mecburen) katıldıklarında, artık karar aleyhine “koruyucu önlem” talebini de içeren iptal davası açabilme olanağını yitirmiş olacaklardır. Böylece, % 51 tarafından kabul edilmiş, fakat yine de ağır hukuksal hatalar içeren birtakım karar ve sözleşmeler, hukuk denetiminden saklanmış olacaktır. Bu sakıncaları ortadan kaldırmanın, “hukuk içinde” çeşitli yolları bulunmaktadır. Bunlardan başta geleni de “arabuluculuk kurumu” dur. Arabulucu tarafından uzlaşma sağlanamayan ve davaya dönüşen konuların ise yargı yerlerinde “öncelikli olarak” ele alınmasını sağlayacak düzenlemeler yapılması mümkündür. V. Sonuç Yaşadığımız deprem felaketi sonrası, kentsel dönüşüm konusundaki farkındalık ciddi ölçüde artmış bulunuyor. Makalemizin konusu olan ve 09.11.2023 tarihinde yayımlanan Yeni Düzenleme (7471 sayılı Yasa) ile kentsel dönüşüm faaliyetlerinin temel düzenleyicisi olan 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun üzerinde, bu farkındalığın sonucu olduğu izlenimi veren bir dizi değişiklik ve bazı eklemeler yapılmıştır. Ne var ki bu Yeni Düzenleme, kendinden önceki birkaç benzer düzenlemenin de ötesine geçmiş; “kentsel dönüşümde hızlı olmak” amacını öne çıkarırken, bazı Anayasal hakların özüne dokunabilecek sakıncalı hükümler getirmiştir. Yeni Düzenleme, “rezerv yapı alanı” tanımına getirdiği yeni anlayışla; üzerinde yapılaşma bulunan tek parselleri dahi bu tanıma dahil ederek; evvelce Anayasa Mahkemesi’nin benzeri düzenlemeleri iptal ederken ortaya koymuş olduğu temel hukuksal görüşlerle çelişmiş, hiçbir şekilde yapılaşmaya açılması mümkün olmayan özel mülkiyet arazilerine, “% 30 kamuya terk” karşılığı kişiye özel ayrıcalıklı imar hakları tanınmasının yolunu açmış, kentin her yerindeki özel mülkiyet arazilerini, aralarında hiçbir fark öngörmeyerek aynı oranda “kamuya terk” kuralına bağlı kılmış, bu alanlardaki risksiz yapıları da hak etmedikleri biçimde “yeniden düzenleme” sorumluluğu ve buna bağlı maddi yükler altına sokmuş, yerel yönetimlerin, kentin sosyal donatı ve rekreasyon alanları üzerindeki her türlü karar ve uygulama yetkilerini ellerinden alıp merkezileştirerek bir anlamda kent halkının yereldeki yaşamına müdahale etmiştir. Yeni Düzenleme; öngördüğü “hız tutkusu” sonucu tebligat mevzuatında yarattığı değişikliklerle vatandaşların haber alma haklarına, resmi işlemlere zamanında hukuksal tepki gösterme haklarına sınırlamalar getirmiş, hatta yer yer bu hakların önünü kesmiştir. Vatandaşların riskli yapıları yıkma konusundaki doğal güçlüklerini, zaman sınırlamasını ölçüsüzce değiştirmek suretiyle arttırmıştır. Yeni Düzenleme, mahkemelerce verilecek olan “ortaklığın giderilmesi” kararlarının uygulanmasını olanaksız kılabilecek hükümler getirmiştir. İçinde insan yaşayacak yapılar için öncelikle hazırlanması gereken birtakım teknik proje ve detaylar olmaksızın inşaatlara başlanmasına izin vermiştir. Yeni Düzenleme, uygulamalarda aranması gereken malik çoğunluğunu 2/3’den “salt çoğunluğa” değiştirirken, azınlıkta kalan maliklerin yapılacak uygulamalara karşı her türlü talep ve dava haklarını fiilen ortadan kaldıran, onları “ne kadar hatalı olursa olsun % 51’in kararına katılmaya ya da mülklerini elden çıkarmaya” mahkum eden düzenlemeler getirmiştir. Yeni Düzenlemenin; “işlemleri hızlandırmak” amacını birtakım hukuksal sorunlar yaratacak biçimde öne çıkarırken, kentsel dönüşümün asıl gereksinimi olan “maddi kaynak, maddi özendiriciler ve organizasyonlar” konularında hiçbir dikkate değecek-çözüme katkı sunacak öneri içermediğini de burada kaydetmemiz gerekmektedir. Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir. The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors.
Türkiye’de yaşamakta olduğumuz yerel seçim ortamındaki son tartışma, adaylardan birinin “gerçekten şaşırtıcı büyüklükteki” mal varlığı üzerinde gerçekleşiyor. Aslında, kamu gücü kullanan kişilerin; yani siyasetçilerin ve kamu görevlilerinin mal varlıkları ve bu varlıklardaki anormal artışlar, bütün ülkelerde ve bütün yönetim sistemlerinde toplum tarafından yakından izlenen konuların başında gelir. Çünkü kamu gücü ile donatılanların bu gücü kötüye kullanmaları, yine bütün ülkelerde ve bütün sistemlerde çok sık karşılaşılan bir durumdur ve toplum için önemli sonuçları vardır. Fakat önemine ve toplumun yoğun ilgisine karşın konunun anayasal-yasal çerçevesi ve işleyişi çok fazla bilinmez. Bu nedenle, zaman zaman ortaya çıkan kötüye kullanımların soruşturma ve yargı süreçleri gerektiği gibi takip edilmez ve her olay, gündemi ancak bir yenisi ortaya çıkana kadar meşgul edebilir. İşte biz, aşağıdaki makalede; gündemdeki bu ateşli tartışmayı bir tür “bilgilenme fırsatına” çevirmeye ve kamu gücünü elinde bulunduranların bu gücü kullanırken mal varlıklarında meydana gelen artışların takibine ve soruşturmasına ilişkin anayasal-yasal süreçleri ana hatlarıyla ortaya koymaya çalışacağız. Ummaktayız ki böylece, bu konunun toplum tarafından daha bilinçli takip edilmesine katkı sağlamış olacağız. Türk Siyasetinde Yeni Tartışma Konusu: Mal Bildirimi, Haksız Mal Edinme ve Kamu Gücünün Kötüye Kullanılması Giriş Türkiye’de siyaset ortamı, söylemleri ve eylemleriyle sürekli gerginlik üreten; kamplaştırıcı, ötekileştirici hatta düşmanlaştırıcı bir ortamdır. Bu gerginlik, parti liderlerinden başlar, aşağı doğru her aşamada derece derece yayılır, partili vatandaşlara ulaştığında ise iyice çığırından çıkar. Türk siyasetinde parti taraftarının algı ve tepki düzeyi, sıklıkla fanatik futbol taraftarı düzeyinde gezinir. Hani şu tuttukları takımın deplasman maçına “ölmeye, ölmeye, ölmeye geldik!” diye giden, sıklıkla da kavga çıkarıp cam çerçeve indiren fanatik taraftarların düzeyine. Bu durum, bir kısır döngü yaratır: Siyasi liderler taraftarlarını bu kamplaştırıcı dil ile konsolide ederler, taraftar tepkileri ortamı daha fazla gerdikçe de bundan daha fazla siyasi yarar sağlarlar. Seçim dönemlerinde ise bu gerginlik doğal olarak her zamankinden daha keskinleşir, acılaşır. Gergin siyaset dilinin en verimli repertuarı elbette karşılıklı suçlamalardır. Rakip partilerin liderleri, ileri gelenleri, adayları, sürekli olarak birbirlerini suçlarlar ve öyle bir noktaya gelinir ki siyasetin ülke sorunlarıyla bağı kopar, suçlamalar ve bunlara karşı yapılan savunmalar bütün siyasi gündemi ele geçirir. Peki, Türk siyasetinde hiç mi mizah olmaz? Olmaz olur mu, elbette mizah da vardır. Ama Türk siyasetinde mizah, ortamı yumuşatmak için değil; alay etmek içindir ve siyasetçilerin sözlerinden, tutumlarından, açıklamalarından üretilir. İçinde bulunduğumuz yerel seçim ortamında da bu unsurların hepsini öyle ya da böyle yaşadık, yaşıyoruz. Kampanyalarda pek çok vaat var; ama halkın ilgisini bunlar değil, adayların gafları, karşılıklı suçlamaları ve suçlamalara verilen yanıtlar çekiyor… İşte bu adaylardan biri, rakibinin kamuoyu önünde ısrarla istediği “kişisel mal varlığı” açıklamasını (nihayet) yapınca, bütün kampanya ortamı birdenbire bu gündemle doluverdi. Ankara Büyükşehir Belediye Başkan Adayı (ve halen Keçiören Belediye Başkanı) olan Turgut Altınok, rakibi Mansur Yavaş’ın (Halen Ankara Büyükşehir Belediye Başkanı) “mal varlığını açıkla” taleplerine önce “Biz emanetçiyiz, mal Allah’ındır!” şeklinde verdiği yanıtla gündem oldu; ama sonra alelacele ve üstünkörü biçimde açıkladığı mal varlığının büyüklüğü ile gündemi birdenbire ve neredeyse tamamen doldurdu. Çünkü, gayrimenkul malları gerçekten olağanüstüydü ve üstelik menkul mallarını da henüz açıklamamıştı… Elbette toplumun çok geniş kesimi konunun “yasal gereklerini” yeterince bilmiyor; o yüzden de çok doğru bir sonuca varamıyor. Gelin, şimdi biz bu konuyu siyasi kampanya jargonundan uzaklaştıralım ve hukuk bağlamında düzgünce ele alalım. 7 Soruda Mal Bildirimi Mal bildirimi konusundaki en yüzeysel ve en yaygın bilgi şudur: “Devlet görevlilerinin haksız mal edinmeleri yasaktır ve bunun takibi için onlardan belli zamanlarda mal bildirimi (beyannamesi) alınır.” Doğaldır ki bu bilgi, konuyu anlamak ve anlamlandırmak için son derece yetersizdir; başka sorulara ve yanıtlara gerek vardır. Bu gerekli soruları ve yanıtları şöyle sıralayabiliriz: Soru 1: Mal bildirimi konusu hangi yasada vardır? Mal bildirimi vermek, 3628 sayılı “Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu”na göre zorunludur. Soru 2: Kimler mal bildirimi vermek zorundadır? * Seçilerek işbaşına gelen her türlü kamu görevlileri, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar (Muhtarlar ve ihtiyar heyeti üyeleri hariç) * Bütün devlet dairelerindeki her türlü kamu görevlileri, * Belediyelerdeki her türlü görevliler, her türlü kamu şirketindeki görevliler, yönetim kurulu üyeleri, * Türk Hava Kurumu ve Kızılay görevlileri, * Siyasi parti genel başkanları, vakıf ve kooperatif-birlik yöneticileri, kamu yararına çalışan dernek yöneticileri, yeminli mali müşavirler, * Gazete sahipleri, sorumlu müdürleri, yazarları, gazete sahibi şirket yöneticileri, *Noterler. Soru 3: Mal bildirimi nereye verilir? Mal bildirimleri, bildirimi veren kamu görevlisinin konumuna göre; Cumhurbaşkanına, TBMM Başkanına, Yüksek Mahkeme Başkanlarına, atamaya yetkili amirlere verilir. Soru 4: Mal bildirimi ne zamanlar verilir? * Göreve başlarken, * Görevden ayrılırken, * Sonu (0) ve (5) ile biten yılların Şubat ayı içinde, * Mal varlığında önemli artış olduğunda 1 ay içinde. Soru 5: Mal bildiriminde neler bildirilir? Kanun kapsamdaki kişilerin kendilerine, eş ve velayetlerindeki çocuklarına ait bütün taşınmaz mallar ile; bu kişilere yapılan aylık ödemelerin 5 katından fazla tutardaki her türlü taşınır varlıklar (altın, mücevher, hisse senedi vs) ve her türlü haklar ve alacaklar ve borçlar kaynakları da açıklanarak bildirilir. Soru 6: Haksız mal nedir? Kanuna veya genel ahlaka uygun olarak sağlandığı ispat edilmeyen mallar veya ilgilinin sosyal yaşantısı bakımından geliriyle uygun olduğu kabul edilemeyecek harcamalar ve bu şekildeki artışlar, “haksız mal edinme” sayılır. Soru 7: Bildirimde bulunmamanın, yalan bildirim vermenin, haksız mal edinmenin sonuçları nelerdir? İhtara rağmen zamanında bildirimde bulunmayanlara 3 aya kadar, görevli soruşturmacılara bildirim vermeyenlere 1 yıla kadar hapis cezası verilir. Bildirim gizliliğini ihlal eden görevlilere 1 yıla kadar hapis cezası verilir. Gerçeğe aykırı bildirimde bulunanlara 6 aydan 3 yıla kadar hapis cezası verilir. Haksız mal edinene (kanun daha ağır bir cezayı gerektirmiyorsa) üç yıldan beş yıla kadar hapis ve beş milyon liradan on milyon liraya kadar ağır para cezası verilir. Haksız edinilen malı kaçıran veya gizleyene de aynı ceza verilir. Haksız edinilmiş olan malların zoralımına hükmolunur. Zoralım mümkün olmazsa eşit bedelinin hazineye ödenmesine karar verilir. Gizliliği ihlal edenler ve gerçeğe aykırı bildirimde bulunanlar ceza süresi kadar, haksız mal edinenler ise müebbet olarak kamu hizmetlerinden yasaklanır. Kamu Görevlisi, Kamu Gücü, Kötüye Kullanma “Kamu görevlilerinin, kendilerine teslim edilen kamu gücünü kötüye kullanmalarına bütün ülkelerde ve bütün yönetim sistemlerinde sık rastlanır.” demiştik. “Kamu Gücünün Kötüye Kullanılması” Ne Demektir? “Kamu görevlisinin, kendi yetki alanındaki bir eylem ve/veya işlemi, kamusal gerekliliklere ve kamu çıkarına göre değil de özel birtakım çıkarlara uygun biçimde yapması” kamu gücünün kötüye kullanılması demektir. Bu tanım, doğal olarak “bilinçli bir tercihi” ifade eder. Yani kamu gücü kötüye kullanılmışsa bilinçli bir tercih vardır. Çünkü bilinçli tercih yoksa kötüye kullanımdan değil; kamu görevinin ihmalinden, savsaklanmasından, özensiz yapılmasından söz ediyoruz demektir. Kuşkusuz, kamu gücünün kötüye kullanıldığı her durumda, bu gücü kötüye kullananın sağladığı bir “yasa dışı menfaat” de söz konusudur. Sağlanan bu yasadışı menfaat, “parayla ölçülebilir” olabileceği gibi, “parayla ölçülemez” de olabilir. Parayla ölçülebilir menfaat örnekleri bilindiktir: nakit, değerli madenler, gayrimenkul vs. Parayla ölçülemeyen menfaatin en bilinen örnekleri ise hak edilmemiş terfiler, haksızca kazandırılmış sınavlar, ticari ve özel hayatı kolaylaştıran çeşitli izinler-ruhsatlar olabilir. Mal bildiriminin konusunu, işte bu “parayla ölçülebilir” menfaatler oluşturmaktadır. Kamu Gücünü Kötüye Kullanmanın Anahtarı: Takdir Yetkisi Kamu görevlisi, kamu gücünü şu 2 yöntemle kötüye kullanır: *) Yasaları görmezden gelerek, *) Takdir yetkisini aşarak. Bu 2 yöntemden birincisi, yani yasaların görmezden gelinmesi ile sık karşılaşmayız. Çünkü bu, ortaya konulması son derece kolay ve bu nedenle de cezalandırılması neredeyse kesin bir tutumdur. Fakat diğeri, yani takdir yetkisin aşılması, işte bu yaygındır. Çünkü adı üzerinde, “takdir” öznel bir değerlendirmedir; kesin sınırlara sığdırılamaz. Bu nedenle de aşımının ortaya konulması ve cezalandırılması oldukça zordur. Kamu görevlileri, bütün eylem ve işlemlerinde Anayasa ve yasalara bağlıdırlar. Yani hangi yetkiyi, ne zaman, hangi koşullarda kullanacakları, yasalarla belirlenmiştir. Fakat, kamu yönetiminde ortaya çıkabilecek her türlü durumu bütün muhtemel seçenekleriyle önceden tahmin etmek ve bunları bütün detaylarıyla yasal metinlerde listelemek olanaksızdır. İşte bu olanaksızlık, kamu görevlilerine tanınan “takdir yetkisi” ile çözümlenmiştir. Kamu görevlileri, kendilerine tanınan yasal sınırlar içinde, her zaman bir takdir yetkisi kullanırlar. Öğretmenin yazılı kağıdına not verirken, hâkimin sanığa ceza verirken, hatta amirin memuruna izin verirken takdir yetkisi kullandığını hepimiz biliriz. Fakat takdir yetkisi bundan ibaret değildir; kamu yönetiminin her alanında takdir yetkisi vardır. Şehir plancısı imar planı yaparken kentin gelişme alanlarını takdir eder; belediye başkanı raylı sistem güzergâhını belirlerken ya da pazar yeri izni verirken halkın gereksinimlerini takdir eder. Bu örnekler bir yana, hükümetlerin her yıl yeniden yaptıkları devlet bütçesi bile baştan sona kadar “takdir edilmiş kararlarla” doludur. Bu yüzden, kamu gücünün kötüye kullanılmasına genellikle takdir yetkisi aracılık eder. Örneğin, imar müdürü teknik raporları olumsuz olan yapıya oturma izni verdiyse bu tutumunu savunamayacaktır; oysa kentin uzak köşesindeki tarım alanını turizm alanı haline dönüştüren belediye başkanı, kullandığı takdir yetkisinin “yerinde ve doğru olduğunu” şiddetle savunabilecektir. Takdir Yetkisinin Sınırları Yukarıda anlattıklarımızdan, takdir yetkisinin “sınırsız” olduğu sonucu çıkarılmamalıdır. Takdir yetkisinin sınırı vardır ve ilk sınır, “kamu yararı”dır. Kamusal eylem ve işlemlerin tümü, kamu yararını önceler. Dolayısıyla, bir kamu görevlisinin kullandığı takdir yetkisi; * Öncelikle yasalarla tanınmış olmalıdır. * Hemen sonra da kamu yararına uygun olmalıdır. Kamu yararına uygunluk, doğal olarak bilimsel verilere, bilimsel öngörülere uygunluğu da içerir. Şehir planlama biliminin kriterlerine göre önümüzdeki 40 yıl boyunca hiçbir kentleşme olasılığı bulunmayan tarımsal alana bugünden konut izni vermenin ya da bilimsel testlere göre çok az maden içeren bir orman alanına ya da su havzasına maden ruhsatı vermenin “kamu yararına uygunluğu” savunulamaz. Belirtmeliyiz ki, takdir yetkisi, gerekçeli biçimde kullanılır ve yargısal denetime tabidir. Mal Bildirimi Sistemi Yeterli Olmuyor Mu? Mal bildirimi sistemi, kamu gücünün kötüye kullanımını önlemek, kullanılmışsa cezalandırmak ve elde edilen haksız menfaati hazineye iade etmek için kurgulanmıştır. Ne var ki uygulandığı yıllar boyunca, amacı karşıladığını söylemek pek de olanaklı değildir. Olmadığını, bir yandan sıklıkla karşımıza çıkan kötüye kullanım örneklerinden görmekteyiz; ama en çok da “sonuca varmayan soruşturmalardan ve boşa çıkan iddialardan” görüyoruz. Günümüzün elektronik finansal ortamı, kötü niyetli kamu görevlilerine bu alanda çok geniş olanaklar sunmaktadır. Değeri birkaç gün içinde üçe-beşe katlanan finansal menkul varlıklar vardır. Milli Piyango’dan büyük ikramiye kazanan biletlerin, bazı kişiler tarafından, haksız edinilmiş serveti yasallaştırmak amacıyla primli olarak satın alındığını duymaktayız. En çok karşılaştığımız bir başka olanak ise her nasılsa satın alınmış değersiz tarlaların imar planlarıyla bir gecede çok değerli konut arsaları haline gelmesidir. Diyelim ki bunların hiçbiri olmadı, o zaman da “Ölen yaşlı aile bireyinin yatağı altından çıkan altın kesesi (çıkın)” servet nedeni olabiliyor. Bir kamu görevlisinin haksız servet edinip edinmediğini ortaya koyabilmek için, araştırmayı “göreve ilk başladığı” yıllara kadar geri götürmek gerekebiliyor ve bu da çoğu zaman tartışmalarla sulandırılacak sonuçlar yaratabiliyor. Sistemin en özürlü bir yanı da şudur: Kamu görevlisi, daha en başından kötü niyetliyse, göreve başladığı yıl verdiği mal bildirimini adamakıllı şişirebilir. Örneğin, bildirimine gerçekte hiç olmayan “5 kilo altın” yazabilir. Kimse kendisine “getir de görelim şu altınları” demediğinden, sonraki yıllarda bu “başlangıç sermayesini” haksız edindiği malları gizlemek için kullanabilir. Diğer taraftan, mal bildirimlerinin sadece yasada belirtilmiş makamlara verilmesi ve kamuya açık olmaması, yani “gizliliği” de kötü niyetli kullanımları destekleyici oluyor. Bu gizlilik nedeniyle, kamuoyu; yakından tanıdığı-izlediği bazı kamu görevlilerinin zaman içindeki servet artışlarını takip edemiyor. Yani yürürlükteki bu mal bildirimi sistemi, kamu görevlilerinin haksız mal edinmelerini önleyemiyor, bir malın haksız edinildiğini kanıtlamayı da her zaman sağlayamıyor. Sonuç Kamu görevlileri, bütün dünyada ve bütün yönetim sistemlerinde olduğu gibi, ülkemizde de kamu gücünü kötüye kullanarak haksız mal edinebiliyorlar. Bunu, genellikle “yasaların kendilerine tanıdığı takdir yetkisini aşarak” gerçekleştiriyorlar. Yürürlükteki “mal bildirimi sistemi” bu tür kötüye kullanımları yeterince önlemediği gibi, etkili biçimde cezalandırmayı ve haksız edinilen malı hazineye geri kazandırmayı başaramıyor. Sistemi revize etmek gerektiği son derece açıktır. Sıradan kişilerin mal varlıklarını gizlemek istemeleri anayasal bir hak olabilir; fakat kamu görevlilerini, özellikle ve öncelikle de siyasetçileri ve bazı kritik görevlileri ayrı tutmak; en azından onlar için daha sürekli ve anlık izleme sistemleri oluşturmak gerekebilir. Eğer bunu yapamazsak, gelecekte pek çok benzer olayda yine sadece konuşmakla, internet sayfalarında eleştiri yapmakla ve dedikodu programlarında tartışmakla vakit geçireceğiz. Ve daha pek çok kamu görevlisi, çok büyük servetleri haksız biçimde elde edecekler ve onlara hesap sormak mümkün olmayacak. Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir. The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors.
Cumhurbaşkanı Erdoğan tarafından 10 Mart 2023 tarihinde alınan “seçimlerin yenilenmesi” kararı üzerine, Cumhurbaşkanlığı ve Milletvekili Seçimlerinin 14 Mayıs 2023 tarihinde yapılacağı kesinleşti. Cumhurbaşkanı, bu kararın hemen ardından, Cumhurbaşkanı Yardımcısı ile bakanlarının milletvekili adayı olacaklarını açıkladı ve bu açıklamayla birlikte yepyeni bir tartışma da gündemin ilk sıralarına yerleşti. Tartışma; 2017’de gerçekleştirilen Anayasa değişiklikleri sonucunda yürütme yetkisini tek başına üstlenen Cumhurbaşkanının emrinde birer üst düzey görevli konumuna gelen bakanların ve yönetim sistemimize yeni dahil olan Cumhurbaşkanı Yardımcısının anayasal-yasal konumları etrafında şekillenmektedir. Çünkü yeni dönemde artık Başbakan ve Bakanlar Kurulu yoktur; Bakanlar artık eskiden olduğu gibi üyesi oldukları hükümetin hedefleri doğrultusunda politika üreten ve karar veren “yürütme yetkisine sahip” kişiler değildirler. Onlar, sadece Cumhurbaşkanının emir ve direktifleri altında çalışan birer kamu görevlisi konumundadırlar. 2017 sonrasında sisteme eklemlenen Cumhurbaşkanı Yardımcısı da bakanlarla aynı konumdadır; o da sadece Cumhurbaşkanı’nın çeşitli nedenlerle yokluğu halinde ona vekâlet etmekle yükümlü ve diğer her türlü durumda sadece Cumhurbaşkanının aktardığı yetkileri kullanabilen ve talimatlarını ifa eden bir kamu görevlisi konumundadır. Bu konumları nedeniyle de Cumhurbaşkanı Yardımcısı ile bakanların; seçimlerde milletvekili adayı olmak isteyen kamu görevlilerinin tabi oldukları usullerle bağlı oldukları, yani seçim tarihinden belli süre önce görevlerinden ayrılmaları gerektiği savlanmaktadır. Fakat ne Cumhurbaşkanı Yardımcısı ne de bakanlar, bu gerekliliği yerine getirmemişler, diğer bir deyişle; seçim takviminin gerektirdiği süre içinde görevlerini bırakmamışlardır. Bu makalede; Cumhurbaşkanı Yardımcısı ile bakanların 2017 anayasa değişikliklerinden sonraki durumları, yürüttükleri görev itibariyle kamu görevlisi sayılıp sayılamayacakları, milletvekili adayı olabilmek için görevlerinden ayrılmalarının gerekip gerekmediği konuları irdelenmektedir. Cumhurbaşkanı Yardımcısı ve Bakanların Milletvekili Adaylığı Sorunu 1. Önsöz: Cumhurbaşkanı Yardımcısı ve Bakanların Milletvekili Adaylığı Tartışması Her yıl 23 Nisan’da, okul çocuklarının sembolik olarak vali, belediye başkanı, bakan, başbakan koltuklarına oturtulması ve gerçek makam sahiplerinin de onlardan çeşitli “yönetim talimatları” alması şeklinde ilerleyen güzel bir geleneğimiz var. Yine böyle bir 23 Nisan günü, Başbakanlık makam koltuğuna kurulan ilköğretim öğrencisi, “talimatlarını” soran “gerçek” Başbakana şöyle dedi: “Her türlü savurganlığı, öncelikle de tartışma savurganlığını önleyelim lütfen. Çok fazla tartışıyoruz, çok savurganca bir tutum bu.” Muhtemelen bu yanıt, çocuğun evinde ana babasıyla bir gece öncesinden “çalışılmıştı”, ama günün gündemine öylesine uygundu ki, herkesin nutku tutuldu. Gerçekten de o günlerde ülke çok yoğun, arkası kesilmeyen, sonuçsuz siyasi tartışmaların bıkkınlığı içindeydi çünkü. Tıpkı bu günlerdeki gibi yani…Üstelik bugünlerde yaşadığımız deprem felaketi, her seçim döneminde yapılan alışılmış tartışmalara yenilerini de ekledi: Depremin büyük yıkımlara neden olduğu illerimizde, henüz can kayıplarının gerçek bilânçosu da çıkarılamamışken, seçmen listelerinin güvenliği nasıl sağlanacak; çadırlarda-konteynerlerde kalan insanlar için sandık bölgeleri nasıl oluşturulacak; deprem nedeniyle başka kentlerdeki yakınlarının yanına göçenler nerede oy kullanacak… Bütün bunların yanında, bir de işte bu konu var: Artık yürütme erkinin parçası olmayan bakanların ve “yeni” Cumhurbaşkanı Yardımcısının milletvekili adaylığı! Kısacası, kaçınmamızın mümkün olmadığı bir tartışma savurganlığı içindeyiz yine… 2. Giriş Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nda Nisan 2017 referandumuyla gerçekleştirilen bir dizi değişiklik sonucunda, Türkiye Cumhuriyetinde Haziran 2018’den itibaren yeni bir yönetim modeli uygulamaya girmiş bulunuyor. Siyasi literatürde “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” olarak adlandırılan bu yeni sistemin getirdiği önemli değişikliklerden biri de yürütme erkinde yarattığı değişikliktir. Öteden beri alıştığımız, bildiğimiz, içselleştirdiğimiz “bakanlar kurulunun” yerini, artık tek başına Cumhurbaşkanı almıştır; yürütme yetkisini tek başına kullanmaktadır. Ayrıca, önceki sistemde bulunmayan bir yeni yönetim kadrosu, ‘Cumhurbaşkanı Yardımcılığı’ ihdas edilmiştir. Halen, Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olarak görev yapan böyle 1 Cumhurbaşkanı Yardımcısı ve 17 bakan görevde bulunmaktadır. Cumhurbaşkanı, Yardımcısının ve bakanların 14 Mayıs 2023 seçimlerinde milletvekili adayı olacaklarını açıkladığı andan itibaren, bu kişilerin yeni yönetim modelindeki konumları da önemli bir sorun olarak ortaya çıkmıştır. Çünkü milletvekili adayı olacak kamu görevlilerinin, seçim takviminin gerekli gördüğü tarihte görevlerinden çekilmeleri yasa gereğidir; aynı gereklilik, artık yürütme erkinin tek sahibi olan Cumhurbaşkanının “emirlerini uygulayan” birer kamu görevlisi konumuna gelen Cumhurbaşkanı Yardımcısı ve bakanlar için de geçerli midir, değil midir? Çünkü eğer geçerliyse, bu kişiler görevlerinden çekilmelidirler ve seçim takviminin bu çekilme işlemi için öngördüğü süre de artık kaçırılmış bulunduğundan, milletvekili adayı olmaları anayasal ve yasal açıdan mümkün olamayacaktır. Bu konuyu irdeleyebilmek için, öncelikle Cumhurbaşkanı Yardımcısı ve bakanların 2017 öncesi ve sonrası konumlarını karşılaştırmalı olarak ortaya koymak, daha sonra bu kişilerin mevcut modelde kamu görevlisi sayılıp sayılmayacağına karar vermek gerekmektedir. 3. Cumhurbaşkanı Yardımcısı ve Bakanları Kuşatan Hukuksal Çerçeve İncelememizde, Anayasa değişikliğinin gerçekleştiği 2017 yılını esas alacağız ve “2017 öncesi-2017 sonrası” olmak üzere 2 dönemi karşılaştırarak ilerleyeceğiz. 2017 öncesi dönemde Türk Yönetim Sisteminde “cumhurbaşkanı yardımcılığı” bulunmadığından, konuyu “bakanlar” temelinde ele alacağız ve cumhurbaşkanı yardımcılarına da durum gerektirdikçe değineceğiz. 3.1. Atanma Yöntemleri Bakımından Değerlendirme Bakanların atanmaları yöntemine baktığımızda şunları görmekteyiz: Önceki yönetim modelinde bakanlar, Başbakan’ın teklifi üzerine Cumhurbaşkanı tarafından atanmaktaydı. Önceki dönemde bakanların meclis içinden, yani milletvekilleri arasından atanmaları genel eğilim olmakla birlikte, meclis dışından da atama yapılabilmekteydi. Meclis dışından atanan bakanlar, tıpkı milletvekili olan bakanlar gibi yasama dokunulmazlığına sahiptiler. Meclis içinden ya da dışından atanmış olsun, başbakan ve tüm bakanlar Meclis tarafından güven oylaması ile görevden uzaklaştırılabilirdi. Yeni yönetim modelinde ise bakanlar doğrudan Cumhurbaşkanı tarafından, yani tek yanlı iradeyle atanmakta ve yine Cumhurbaşkanının tek yanlı iradesiyle görevden alınabilmektedirler. Yeni dönemin genel eğilimi, bakanların meclis dışından atanmalarıdır. Artık bakanlık ve milletvekilliği niteliklerinin aynı anda aynı kişi tarafından taşınması mümkün değildir. Meclis içinden, yani milletvekilleri arasından atanan bakanların milletvekillikleri, atandıkları tarihte sona ermektedir. Bu modelde Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olan bakanların Meclis tarafından güvenoyu yoluyla görevden uzaklaştırılmaları da mümkün değildir. Bunlar, ancak suç iddiası ile Meclis üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyuyla açılacak soruşturma sonucunda Yüce Divan tarafından “seçilmeye engel bir suçtan” mahkûm olmaları halinde görevden uzaklaştırılabilirler. Bakanlar hakkındaki bu özellikler, yeni dönemin cumhurbaşkanı yardımcıları için de geçerlidir. 3.2. Yürütme Yetkisi Bakımından Değerlendirme Anayasamızın, 2017 değişikliğinden önceki 8. Maddesinde, yürütme yetkisi şöyle tanımlanmıştı: “Madde 8- Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.” Bu hükme göre, bakanlar; kolektif biçimde, yürütme yetkisinin sahibi ve “politika belirleyici-karar üretici birer parçası durumundaydılar. 2017 değişikliğinden sonra ise aynı madde artık şu şekildedir: “Madde 8- “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.” Görüldüğü gibi, 2017 Anayasa değişikliği ile bakanlar, artık yürütme yetkisine sahip değildirler; yürütme erkinin “politika belirleyici-karar üretici” parçası değildirler. Onlar, sadece “genel idare” içinde yer alan yönetim birimlerinin, yani bakanlıkların üst amiri konumundadırlar. Cumhurbaşkanı da doğal olarak tüm bakanlıkların en üst amiridir. Cumhurbaşkanının, cumhurbaşkanı yardımcılarını ve bakanları istediği zaman herhangi bir gerekçe göstermeksizin azledebilmesi de bunu doğrulamaktadır. 2017 öncesinde bakanların kendi bakanlıklarının merkez örgütündeki ve bağlı- ilgili kuruşlarındaki müsteşarları, müsteşar yardımcılarını, genel müdürleri, kurul başkanlarını, daire başkanlarını ve daha birçok birim amirini atama konusundaki yetkileri de 2017 sonrasında artık söz konusu değildir. Bu yetkilerin tamamı, 2017 Anayasa değişikliğiyle Cumhurbaşkanına geçmiştir. Anayasa’nın 104’ncü maddesi bu konuda son derece açıktır. Diğer bir ifade ile, yeni sistemde bakanların, kendi bakanlıklarının birim amirlerini atama konusunda hiçbir yetkileri yoktur. 2017 öncesi dönemde Cumhurbaşkanının bakanların kimi eylem ve kararları üzerindeki “onaylama-onaylamama” yetkisi, artık “ortadan kaldırma, değiştirme” yetkilerini de içerecek biçimde genişlemiştir. Dolayısıyla, Cumhurbaşkanının; 2017 öncesinde var olmayan “yerindelik denetimi” yetkisi de artık vardır. Kuşkusuz ki 2017 öncesi dönemde bakanlara ait kimi yönetimsel yetki ve görevler 2017 sonrasında da korunmuştur; ancak artık bütün bu yetkilerin asıl sahibi Cumhurbaşkanı olmuştur ve onları istediği her zaman kendi uhdesine alabilecektir. 4. Anayasa ve Seçim Kanunlarında Kamu Görevlisi Kavramı Bu konuda da her iki dönemi ayrı ayrı ele alan bir yöntemi takip edeceğiz. Milletvekilliğine aday olan kamu görevlilerinin, seçim tarihinden belli süre önce görevlerinden ayrılmaları; seçimlerin tarafsızlığı ve güvenliği bakımından önemli bir kural olarak hem önceki hem de yeni yönetim döneminde varlığını sürdürmektedir. Anayasa’nın 76. maddesinde bu husus şöyle düzenlenmiştir: “Hâkimler ve savcılar, yüksek yargı organları mensupları, yükseköğretim kurumlarındaki öğretim elemanları, Yükseköğretim Kurulu üyeleri, kamu kurum ve kuruluşlarının memur statüsündeki görevlileri ile yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri ve Silahlı Kuvvetler mensupları, görevlerinden çekilmedikçe, aday olamazlar ve milletvekili seçilemezler.” Anayasa’nın bu hükmü, hem 2017’den önceki, hem de 2017 değişikliklerinden sonraki şeklinde aynen yer almaktadır. 2839 sayılı “Milletvekili Seçim Kanunu”nun bu konuyu düzenleyen maddesi de tam olarak şöyledir: “Md. 18-Hakimler ve savcılar, yüksek yargı organları mensupları, yüksek öğretim kurumlarındaki öğretim elemanları, Yükseköğretim Kurulu, Radyo ve Televizyon Üst Kurulu üyeleri, kamu kurumu ve kuruluşlarının memur statüsündeki görevlileri ile yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri, aday olmak isteyen belediye başkanları ve subaylar ile astsubaylar, aday olmak isteyen siyasi partilerin il ve ilçe yönetim kurulu başkan ve üyeleri ile belediye meclisi üyeleri, il genel meclisi üyeleri, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ile sendikalar, kamu bankaları ile üst birliklerin ve bunların üst kuruluşlarının ve katıldıkları teşebbüs veya ortaklıkların yönetim ve denetim kurullarında görev alanlar genel ve ara seçimlerin başlangıcından bir ay önce seçimin yenilenmesine karar verilmesi halinde yenileme kararının ilanından başlayarak yedi gün içinde görevlerinden ayrılma isteğinde bulunmadıkça adaylıklarını koyamazlar ve aday gösterilemezler” Yukarıdaki Anayasa ve Yasa maddesinde, Türk Kamu İdaresindeki bütün kamu görevlilerinin kadro unvanları tek tek sayılmış değildir; fakat maddelerin içeriğindeki “yaptıkları hizmet bakımından işçi sayılmayan diğer kamu görevlileri” deyiminin, metinlerde adları tek tek sayılmamış olan ve “işçi niteliğinde olmayan” diğer bütün kamu görevlilerini işaret ettiği açıktır. Anayasa ve Yasa metninde spesifik olarak unvanları belirtilmemiş olan cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanların da “diğer kamu görevlileri” tanımının içinde kalıp kalmadığı, yani deyimin bu kişileri de kapsayıp kapsamadığı, aşağıda incelenmektedir: 5. Cumhurbaşkanı Yardımcıları ve Bakanlar Kamu Görevlisi midir? Yukarıdan beri yaptığımız açıklamalar göstermektedir ki; 2017 sonrası dönemde yeni bir kurum olarak ortaya çıkan cumhurbaşkanı yardımcıları ve eskiden beri var olmakla birlikte yeni dönemde nitelikleri değişen bakanlar; “yürütme yetkisine” sahip değildirler; diğer bir deyişle, yürütme erkinin politika belirleyici-karar üretici parçası” değildirler. Yanıt verilmesi gereken soru, artık yürütme yetkisine sahip olmayan bu kişilerin, 2839 sayılı “Milletvekili Seçim Kanununun” öngördüğü şekilde “kamu görevlisi” olup olmadıkları sorusudur. Bunun için, “kamu görevlisi” kavramının tanımlanması gerekmektedir. Kavram; en geniş biçimde, Anayasamızda şöyle tanımlanmaktadır: “Madde 128- Devletin, kamu iktisadi teşebbüsleri ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. Bu tanımdan anlaşılmaktadır ki “asli ve sürekli” kamusal görevleri-hizmetleri yürüten bütün görevliler, “kamu görevlileri”dir. Kavramın Ceza Kanunundaki tanımı ise şöyledir: “Madde 6/c): Kamu görevlisi deyiminden; kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi anlaşılır.” Maddenin gerekçesine göre, “kişinin kamu görevlisi sayılması için aranacak yegâne ölçüt, gördüğü işin bir kamusal faaliyet olmasıdır. Bu faaliyetin yürütülmesine katılan kişilerin maddî karşılık alıp almamalarının ve işi sürekli, süreli veya geçici olarak yapmalarının önemi yoktur.” Türk İdare Hukukunda da kamu görevlisi, “devlet örgütünde veya kamudaki bir örgütte çalışan ve işçi statüsü dışındaki kişilerden oluşan” kamu personelidir. Bu noktada, kamu görevlilerinin “yürüttükleri” kamu hizmetinin tanımını da yapmamız gerekmektedir: Literatürde çok çeşitli açılardan ve farklı ayrıntı düzeylerinde tanımlanan “kamu hizmeti” kavramını, makalemizi “bir idare hukuku ders kitabına” dönüştürmekten kaçınarak, yalın ve anlaşılır biçimde şöyle tanımlamamız mümkündür: “Kamu Hizmeti; Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin toplumun, halkın, umumun ya da toplulukların genel ortak ihtiyaçlarını gereği gibi karşılamak amacıyla ele alıp doğrudan doğruya ifa ettiği, ya da buyruğu ve sorumluluğu altında başkalarına yaptırdığı türlü faaliyetlerdir diye tanımlanabilir. Gerçekten, kamu hizmeti bireylere ve topluluklara bir "edim" sunan ve sağlayan idari faaliyetlerdir.” Yukarıdan beri yaptığımız açıklamalardan sonra diyebiliriz ki; 2017 sonrası dönemde bakanlar kurulunun kaldırılmasını ve yürütme yetkisinin tek başına Cumhurbaşkanı tarafından kullanılmasını öngören Anayasal düzen içinde bakanların artık yürütme yetkisine sahip olmadıkları, “Cumhurbaşkanının emrinde birer görevli ya da devletin yüksek bürokratları” oldukları açıktır. Cumhurbaşkanı yardımcıları da aynı konumdadır. Anayasa’da bakanların ve Cumhurbaşkanı yardımcılarının atanmasının, üst kademe yöneticilerinin atanmasından farklı yerlerde düzenlenmiş olması; Meclis huzurunda yemin etmek, görevleriyle ilgili suçlardan ötürü Meclis soruşturmasına tabi tutulmak, görevleriyle ilgili olmayan suçlar bakımından yasama dokunulmazlığına sahip olmak gibi niteliklere sahip olmaları; onları yürütme yetkisine sahip kılmamakta, ancak ve sadece “yer yer Cumhurbaşkanı’nın tanıdığı yetki sınırları içinde aktif siyasete ilişkin bazı yetkileri kullanan kamu görevlileri” konumuna eriştirmektedir. Cumhurbaşkanı yardımcılarının, böyle bir konumları bile yoktur. Onların en önemli işlevi, Cumhurbaşkanlığı makamının herhangi bir nedenle boşalması veya Cumhurbaşkanının, hastalık ve yurt dışına çıkma gibi sebeplerle geçici olarak görevinden ayrılması hâllerinde, yenisi seçilene veya görevine dönünceye kadar Cumhurbaşkanlığına vekâlet etmektir. Esasen hem bakanların ve hem de cumhurbaşkanı yardımcılarının; i) milletvekili olmadıkları, ii) yürütme erkine sahip olmadıkları, iii) işçi niteliğinde de olmadıkları tartışmasız olduğuna göre; bu kişileri “kamu görevlisi” dışında başka herhangi bir bürokratik/organizasyonel sınıflandırma içinde saymak zaten mümkün değildir. Tam bu noktada, konu ile ilgili bir başka ayrıntıyı da belirtmek gerekiyor: Anayasa’nın 2017 öncesindeki 114. Maddesine göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi genel seçimlerinden önce Adalet, İçişleri ve Ulaştırma bakanlarının görevlerinden çekilerek yerlerine TBMM içinden ya da dışından bağımsız kişilerin atanması gerekmekteyken, 2017’den sonra yapılan değişiklikle artık bu madde hükmü de yürürlükte değildir. 6. Cumhurbaşkanı Yardımcıları ve Bakanların Milletvekili Adayı Olmaları Nasıl Olabilir? Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar, esasen (Anayasa’ya göre) “milletvekili olma koşullarını” taşıdıklarına (taşımak zorunda olduklarına) göre, aynı koşulları taşıyan her Türk vatandaşı gibi, milletvekili adayı olabilirler. Ne var ki, yukarıdan beri yapılan açıklamalar doğrultusunda, bu kişilerin “kamu görevlisi” oldukları ve 2839 sayılı “Milletvekili Seçim Kanunu’nun 18. Maddesi hükümlerinin kapsamı içinde kaldıkları tartışmasızdır. Bu durumda; 2023 Cumhurbaşkanlığı ve Milletvekili Seçimleri, “Cumhurbaşkanı kararıyla” yenilendiğinden ve söz konusu karar 10.03.2023 tarihinde yayımlandığından, Cumhurbaşkanı yardımcısı ve bakanların da 16 Mart 2023 mesai bitimine kadar istifa dilekçelerini Cumhurbaşkanına sunmuş olmaları gerekiyordu. Bu konudaki YSK Kararında, bir yandan Anayasa’nın 76. maddesine, bir yandan da 2839 sayılı Yasa’ya atıf yapıldığından, doğal olarak, Cumhurbaşkanı Yardımcısı ve bakanlardan ayrıca söz edilmemiştir; ancak yukarıda açıkladığımız gibi hem Anaya ve hem de 2839 sayılı yasanın “ yaptıkları hizmet bakımından işçi niteliği taşımayan diğer kamu görevlileri” tanımı bu kişileri de kapsadığından, süresi içinde görevden ayrılması gerekenler arasında bu kişiler de vardı. Cumhurbaşkanı Yardımcısı ile bakanlar halen görevde olduklarına göre, 16 Mart 2023 mesai bitimine kadar istifa dilekçesi vermedikleri anlaşılmaktadır; dolayısıyla, milletvekili adayı olamayacakları da açıktır. 7. Sonuç 2017 Anayasa değişikliği gereğince bakanlar kurulunun ortadan kalkması ve yürütme yetkisinin tek başına Cumhurbaşkanı tarafından üstlenilmesi nedeniyle, bakanlar artık yürütme yetkisine sahip değildirler. Bu yeni yönetim modelinde Cumhurbaşkanı, tüm kamu idaresinin tepe yöneticisidir; bakanlar ise sadece başında bulundukları kamu örgütünü (bakanlığı) Cumhurbaşkanı’nın tek başına belirlediği politikalar doğrultusunda ve sadece onun emir ve direktifleri altında yönetmektedirler ve sadece o birimlerin “en üst yöneticisi” konumundadırlar. Yaptıkları hizmet de “asli ve sürekli kamu hizmeti”dir. Bu nedenle bakanlar, Anayasa ve ilgili diğer yasalarda tanımlanan “kamu görevlisi” tanımı içindedirler. Yeni dönemde ihdas edilen bir yönetimsel kadro olan Cumhurbaşkanı yardımcılığı da bakanlarla aynı niteliktedir. Gerek Anayasamızdaki gerekse de seçim kanunlarımızdaki ilgili düzenlemelere göre, milletvekili adayı olmak isteyen kamu görevlilerinin, Yüksek Seçim Kurulu tarafından belirlenen seçim takviminin gerekli gördüğü zamanlar içinde görevlerinden çekilmeleri gerekmektedir. 14 Mayıs 2014 seçimleri bağlamında, bu tarih Yüksek Seçim Kurulu tarafından 16 Mart 2023 olarak açıklanmıştır. Fakat 16 Mart 2023 tarihine kadar görevdeki Cumhurbaşkanı Yardımcısı ve 17 bakan, görevlerinden çekilmemişlerdir. Bu durumda, Cumhurbaşkanı Yardımcısı ve bakanların, 14 Mart 2023 seçimlerinde milletvekili adayı olmaları, Anayasamızın 76’ncı ve 2839 sayılı Milletvekili Seçim Kanunu’nun 18. Maddesi hükümleri karşısında mümkün değildir . Kurumsal Not : KAPDEM'de yayınlanan yazı ve çalışmalar KAPDEM'in kurumsal görüşünü yansıtmaz, tüm yasal sorumluluk yazarlara aittir.
Neredeyse bütün işleyişini, sebebini, muhtemel etkilerini artık iyice bildiğimiz, sadece zamanını kestiremediğimiz bir doğa olayında, neden her defasında bu kadar korkunç yıkımlara ve can kayıplarına uğruyoruz? Bu soru, yıllardan beri aynı felaket başımıza her geldiğinde hep sorduğumuz ve genellikle aynı yanıtları tekrar edip durduğumuz bir soru. Makalemizin başlığı da işte bu nedenle “aynı şeyleri söylemekten” söz ediyor. Biz, bu kez aynı sorulara daha farklı yanıtlar bulabilmek umuduyla iki bölüm halinde düzenlediğimiz makalemizin ilk bölümünde; ülkemizdeki yapı üretim ve denetim sistemini, bu sistemi oluşturan kuralları ve koşulları; sistemin içinde önemli rolleri bulunan müteahhitleri, yapı denetim şirketlerini, inşaat ve kullanma ruhsatlarını düzenleyen kamusal otoriteleri irdelemiştik. Makalenin yine Kamu Politikası, Devlet Yönetimi ve Toplumsal Gelişim Merkezi'nde (KAPDEM) yayınlanan ilk bölümünde [1] yaptığımız bu değerlendirmelerin sonucunda, özellikle 1999 depreminden sonra bu konuda yasal zeminde önemli değişim ve dönüşümler gerçekleştirilmiş olduğunu; dolayısıyla sistemin kural ve organizasyon bakımından pek fazla eksiği bulunmadığını görmüştük. Fakat ne kadar mükemmel bir kurallar dizini oluşturmuş olsak da teknik gereklerine ve imar kurallarına tamamen uygun yapılaşmayı yine de sağlayamadığımızı; yıllardan beri bütün ülkede kurup uyguladığımız kapsamlı ve ayrıntılı yapı denetim sistemini verimli-etkili-doğru çalıştırmayı başaramadığımızı da görmüştük. Bütün o karmaşık, bol imzalı izin-ruhsat süreçlerinin, kaliteli yapı elde etmek için yeterli olamadığını görmüştük. Makalenin ilk bölümü sonunda, “Sistem, neden işlemedi?” sorusuna; eksikliğin yasalarda, yönetmeliklerde, kurallarda, belgelerde, yani sistemin kendisinde değil; o sistemin içinde yer alan “insan”da, insanda olması gereken farkındalıkta, sorumluluk bilincinde, görev ahlakında, ödül ve ceza sisteminde olduğu sonucuna varmıştık. Ve “Peki, ne yapmalı?” sorusunu, makalemizin ikinci bölümünde yanıtlamaya çalışacağımızı söylemiştik. Makalenin bu ikinci bölümünde bunu yapmaya çalışıyoruz ve kamu politikası çözüm önerilerini tartışıyoruz. Depremden Sonra: Yasal Sistemin Uygulamada İşlemesi İçin Çözüm Önerileri: Bölüm 2 1. Önsöz Büyük illerimizden birinde “Adliye Sarayı” yapılacaktı [2] … Bakanlığın uzmanları aylarca çalıştılar, yerleşim araştırmaları, imar planları yapıldı, “yaklaşık maliyetler” hesaplandı, mühendisler-mimarlar sayfalar dolusu projeler çizdiler, bütçe ödenekleri sağlandı, ilanlar verildi, ihale heyetleri kuruldu. İşi yapacak müteahhittin “yeterliliği” çok detaylı araştırmalarla incelendi, ihale sonuçlandırıldı. Müteahhit, ekibini kurdu. Şantiyeye onlarca inşaat makineleri, mimarlar-mühendisler, şantiye şefi, yüzlerce işçi geldi, hepsi aylarca çalıştı, sonunda inşaat bitti. Bütün bunlar, devletin birkaç yüz milyar lirasına mal olmuştu, ama ortayla çıkan eser gerçekten buna değerdi… Kabul kontrolleri yapıldı, hiçbir eksik olmadığı anlaşıldı. Açılış günü başbakan, adalet bakanı, öteki bakanlar, genel müdürler, baro başkanları sıra sıra dizildiler, kurdeleler, kurbanlar kesildi. Hakimler savcılar odalarına yerleştiler, duruşmalar başladı… Açılışın ikinci haftasıydı, 3. kattaki Ağır Ceza Mahkemesi salonunda, hakimler bir cinayet davasında müebbet hapis kararı vermek üzereydi ki, tavandan damlayan pis su, kıdemli hâkimin saçsız başına damladı. Hâkim Bey yukarı baktı, felaketi gördü: Üst kattan sızan pis su, salonun tavanından akmaktaydı! Müdürler seferber oldu, incelemeler yapıldı, sorunun üst kattaki tuvaletlerin pis su giderinden kaynaklandığı anlaşıldı. Hemen ekipler çağırıldı, “Sarayın” o koridoru boşaltıldı, ellerinde “beton delme makineleriyle” adamlar gelip döşemeleri deldiler, plastik boruları ortaya çıkardılar, gördüler ki iki borunun tam birleştiği yerde olması gereken “lastik conta” yoktu, su işte bu yüzden tam oradan sızmaktaydı! Conta yerine takıldı, kırılan döşemeler yeniden döşendi, sıvalar sıvandı, boyalar yenilendi, üçüncü gün salon yeniden hizmete girdi. Yüzlerce milyon liraya bitirilen adliye saraydaki bu tamirat, yüz bin lira kadar tuttu. Bu kadar masrafın sebebi olan lastik contanın bedeli ise sadece 125 kuruştu! 125 kuruş! Yani yerine takılmayan 125 kuruşluk conta, adliye sarayının koskoca koridorunu 3 gün kapattırmış, yüz bin lira da masrafa neden olmuştu. Peki neden? Çünkü, o boruları döşeyen işçi niteliksizdi, sorumsuzdu, idraksizdi. Contayı yerine takmadığında olacakları düşünemezdi bile. Peki, işçinin başındaki ustabaşı? İşçi boruları döşerken o dışarıda sigara içmekteydi. Peki ya tesisattan sorumlu mühendis? O gün maç vardı, o yüzden erkenden çıkmıştı. Ya bütün işi sürekli kontrol etmesi gereken şantiye şefi ve bakanlığın o yapı yerine atadığı sorumlu mühendis, onlar neredeydi? Şantiye bürosunda oturmaktaydılar… İşte, koca Adliye Sarayının başına gelenler bunlardı. Sebebi ise tek sözcüktü: İnsan! 2.Giriş Makalemizin önceki (birinci) bölümünü “ne yapmalı” sorusuyla bitirmiştik. Evet, ne yapmalı? Ne eksik? Ne yok? Aradığımız yanıt “yasalar, yönetmelikler, kurallar” değil. Onlar zaten var çünkü. Ama işe yaramıyor. Yaramadığı, son depremde bir kez daha ispatlandı: Bütün yasalar yönetmelikler vardı, ama yine de 300.000 konut çöp oldu. Hepsi vardı, ama 50.000’i aşkın insanımız öldü. Peki, neden işe yaramıyor? Sebebi işte o sözcük: İnsan! Böyle söyleyince “eğitimden, ahlaklı insan yetiştirmekten, sorumluluk bilinci aşılamaktan söz ederiz genellikle. Bunlar da vardır formülün içinde, ama hepsi bu kadar değildir. Ahlaklı olmak, sorumluluk sahibi olmak, her insanda bulunması gereken özelliklerdir; fakat kimde ne kadar var? Birini işe alırken bilgisini-kültürünü ölçüyoruz, ama ahlakını, sorumluluk bilincini ölçemiyoruz. Öyleyse, insanları “ahlaklı-sorumlu davranmaya mecbur tutacak prensiplere ihtiyacımız var demektir. Öyle prensipler ki, sorumsuz bir görevliyi sorumlu davranmaya itecek, ahlaklı davranmaya mecbur tutacak… Sorumluluk dediğimizde aklımıza ilk gelenler “görevliler-yetkililer olur; ama sorumlu olması gerekenler yalnız onlar değil; hepimiziz. Önceki (birinci) bölümde “sistemin oyuncularını” incelerken, en kalabalık fakat en edilgen, en adı anılmaz, en dikkate değmez oyuncu kitlesini, konuyu fazla dağıtmamak için özellikle konu dışı tutmuştuk, ama şimdi o kitleye de sıra geldi: Yani konut ve işyeri alıcıları ve kiracılarına. Yani size, bize, hepimize. Acaba biz, kendi hayatımızı, kendi parasal çıkarımızı gerektiği gibi koruyor muyuz, bu konuda sorumlu davranıyor muyuz, önce buna bakalım: 3.Konut ve İşyeri Sahibi ya da Kiracı mısınız? Sitenizi Kentsel Dönüşüme mi Verdiniz? Bu bölüme şöyle sorularla başlayalım: Hayatınızda ikinci el araba aldınız mı hiç? Aldıysanız, nasıl aldınız? Gazete ilanlarından mı? İnternetten mi? “Doktordan temiz” miydi, yoksa “Bayandan az kullanılmış” mı? Peki, satın almadan önce bu aracı “şuna bir bakıver ustacığım” diye tanıdık ustanıza götürmeyeniniz var mı? Yok, değil mi? Şimdi de asıl soru: Yüz-yüz elli bin liralık ikinci el otomobili alırken gösterdiğiniz bu dikkati, 2-3 milyonluk dairenizi alırken ya da ev kiralarken gösterdiniz mi? Şimdi son fiyat çılgınlıkları ile en az dört yüz-altı yüz binlik ikinci el otomobili 5-10 milyonluk ev ile kıyaslamak şeklinde de sorabiliriz? “Ben anlamam ki inşaattan, binadan” mı diyorsunuz? Anlamanız şart değildi ki…Arabadan da anlamıyordunuz…Bir teknik uzmana 10 bin lira verseydiniz; sizin için projeleri inceleseydi, fazladan kat yapılmış mı görseydi, bina “imar affından yararlanmış mı baksaydı, bodrum katına inip su var mı, demirler çürümüş mü kontrol etseydi… “İyi ama bütün bunları yapması gereken devlettir; devlet yapmış ki adam daireleri satabiliyor” mu dediniz? Peki, ama satın aldığınız ikinci el otomobilin de “fenni muayenesi” yapılmıştı, o rapora niçin güvenmemiştiniz? ” Şimdi gelin, başka bir senaryoyu irdeleyelim: Diyelim ki 5 blokluk, 100 daireli bir sitede daire sahibisiniz. Hepiniz yaşlı-başlı emekli insanlarsınız, siteniz de 40 yaşında. Kentsel dönüşüm için karar aldınız, müteahhitler kapınızda… Toplantılar, tartışmalar, gürültüler arasında bir müteahhit ile sözleşme yapacaksınız. Müteahhit elinde çeşitli proje seçenekleriyle, taslaklarla, sayfalar dolusu sözleşme maddeleriyle, laf kalabalığı ile geldi, ama siz bu işlerden anlamıyorsunuz. Bazılarınızın mühendis-mimar çocukları, yeğenleri var; ama kimse konuyu tam bilemiyor, bilse de sahiplenmiyor. Peki, siz 100 daire sahibi, her biriniz ayda 200’er lira verip bir “teknik danışman” tuttunuz mu? Müteahhidin sunduğu projelerin, taslakların “imar kurallarına uygunluğunu denetlettiniz mi? Mimari projenin, ihtiyaçlarınızı tam olarak karşıladığından, sözleşmenin sizin haklarınızı tam olarak koruduğundan emin oldunuz mu? Bakın çevrenize: “kentsel dönüşüm yapılacak diye” yıkılmış, ama yenisi yıllarca yapılamamış yüzlerce “kentsel dönüşüm başarısızlığı” göreceksiniz. Peki ya aynı şey sizin de başınıza gelirse? Bu durumdaki payınızı hiç sorgulayacak mısınız? Uzun sözün geleceği yer şudur: Siz, kendi menfaatinizi iyi biçimde korumak için gereğini sorumlulukla yapmaz, bütün bunları yasalardan-yönetmeliklerden, kısacası “devletten” beklerseniz, mutsuz olmanız çok yüksek bir olasılıktır. 4.Sigorta: Sihirli Çözüm mü? Son deprem felaketinin ardından, sıklıkla gündeme gelen bir konu da “sigorta” oldu. Yapı sigortası deyince, öncelikle ülkemizde bir süreden beri uygulanmakta olan ve Devlet tarafından organize edilen “Zorunlu Deprem Sigortasından” söz etmemiz gerekiyor. İlgili kamu kurumunun (Doğal Afet Sigortaları Kurumu) adının kısaltmasıyla “DASK” olarak anılan bu sigortanın temel bileşenlerini, 6305 sayılı “Afet Sigortaları Kanunu” bağlamında şöyle özetlemek mümkündür: [3] i) Köy yerleşik alanlarındaki yapılar hariç, tapuya kayıtlı özel mülkiyete tabi taşınmazlar üzerinde inşa edilmiş mesken türündeki bütün yapılar ile bu yapılardaki her türlü bağımsız bölümler, zorunlu deprem sigortasına tabidir. ii) Sigortanın esas kapsamı, “deprem sonucu meydana gelebilecek maddi zararların karşılanması”dır. Ancak, kamu yararı açısından gerek görülmesi durumunda diğer her türlü afet için de teminat verilebilir. Kurum tarafından hangi teminatların verileceği Cumhurbaşkanınca, teminatların limitleri ve tarifeler gibi hususlar da Hazine Müsteşarlığınca belirlenir. iii) Zorunlu deprem sigortası teminatlarının Doğal Afet Sigortaları Kurumu tarafından verilmesi asıl olmakla birlikte, gerek görüldüğünde sigorta ve reasürans şirketleriyle ortaklaşa teminatlar da verilebilir. DASK sisteminde karşılanan ve karşılanmayan hasarları, kısaca şöyle özetlemek mümkündür: Bahçe ve istinat duvarları dahil, yapının tamamı teminat kapsamındadır. Buna karşın; enkaz kaldırma masrafları, kâr ve kira ve eşya kayıpları, bedensel hasarlar ve ölümler, manevi tazminat talepleri teminat kapsamı dışındadır. DASK poliçe ödemeleri, 7 risk bölgesine ve yapının betonarme veya diğer bir tür (ahşap, taş, çelik vs) oluşuna göre değişmekte ve inşaat metrekare birim fiyatlarına göre hesaplanmaktadır. (Tüm iller, deprem riski bakımından 1’den 7’ye kadar sınıflandırılmıştır.) Bugün için güncel (25 Kasım 2022) yıllık DASK poliçe ödemelerine bazı örnekler şöyledir: 100 m2 betonarme binanın yıllık primi 1. Risk bölgesinde 709 TL; 7. risk bölgesinde ise 100 TL’dir. Bugün için, Zorunlu Deprem Sigortasının güncel (25 Kasım 2022) hasar en üst teminat limiti 640.000 TL’dir. Günümüzün pazar fiyatları göz önüne alındığında, zorunlu deprem sigortasının özellikle şehirlerde, tamamen yıkılan standart bir daire için son derece yetersiz olduğu ortadadır. Özel şirketlerin ek teminatlar içeren özel poliçelerinin yıllık primleri ise sıradan vatandaşlar için “ödenebilir” olmaktan çok uzaktır. 3 odalı orta düzey bir dairenin, tüm deprem risklerine karşı, özel sigorta şirketlerine gerçek piyasa rayici üzerinden ek olarak sigortalanması halinde, yıllık primi 4 bin-5 bin lirayı bulmakta, hatta geçmektedir. [4] Diğer taraftan, resmî açıklamalara göre, 11 ilde meydana gelen son depremde yıkılan ve ağır hasar nedeniyle yıkılması gereken bağımsız bölüm sayıları; 140-160 bin bina ve 300-500 bin bağımsız bölüm olarak açıklanıyor. Bu ölçüde büyük bir yıkımın, (tüm konutlar gerçek değerleri üzerinden sigortalı olsa bile) hiçbir sigorta ve reasürans sistemi tarafından tamamen tazmin edilmesi mümkün değildir. Özetle, şunu söylemek gerekiyor: Zorunlu deprem sigortasının tazminat kapsamı hem nitelik ve hem de nicelik bakımından yetersizdir; vatandaşların büyük çoğunluğunun evlerini ve eşyalarını gerçek değerleri üzerinden tümüyle sigortalatma gücü yoktur; olsa bile böylesine büyük bir depremdeki tüm yıkımın gerçek değeriyle tam olarak tazmin edilmesi de zaten asla mümkün değildir. Çünkü bütün sigorta sistemlerinin aktüerya formülü, “çok sayıda sigortalı ünite, nadir sayıda hasar ödemesi” üzerine kuruludur. Basit bir hesap yapalım: yıkılan 300 bin konutun 20 yıldan beri yıllık 5 bin lira üzerinden sigortalandığını düşünün. Sistemde birikecek prim tutarı kabaca 30 milyar TL olabilecektir. Oysa deprem sonucu yıkılan bu konutlar için ortalama 2,5 milyon liradan hesaplanacak tazminat tutarı, kabaca 750 milyar TL’yi bulacaktır. Görüldüğü gibi, bu ölçüde büyük ve yaygın yıkımın, sigorta/reasürans sistemi içinde tazmini olanaksızdır! Kuşkusuz, sigortayı tümden sistem dışı bırakacak değiliz; sigorta yine olmalıdır. Öyleyse, bu bağlamda asıl önlem; “sigortaya güvenmekten” değil, depremi en az hasarla atlatacak, böylece sigorta tazminatına en az gereksinim duyacak yapılar üretmekten geçmektedir. 5.Sistemin Hatalı Oyuncularını Cezalandırmak Ülkemizdeki ceza sisteminin, önceki depremlerde “yıkımdan sorumlu olanları cezalandırmak” konusundaki acizliği ve sonuçsuzluğu artık herkes tarafından biliniyor. Yaşadığımız son felaketin hemen ardından çok sayıda savcının görevlendirildiğini, yıkıntılardan hızlıca örnekler toplandığını görünce, bu kez sorumluların etkin biçimde cezalandırılacağına ilişkin umutlar artmış görünüyor; fakat sevinmek için çok erkendir. Mahkemeler daha başlamadı (ya da yeni başladı); deliller yeterli olacak mı, duruşmalar kaç yıllarca sürecek, tutuklananların kaçı serbest kalacak, kaçı ceza alacak… Bunları henüz bilmiyoruz. Üstelik müteahhitler, şantiye şefleri ve yapı denetçileri için zayıf da olsa var olan “ceza görecekler” umudu, sistem içindeki kamu görevlileri ve seçilmiş kişiler için büsbütün kayboluyor. Cinayete davetiye çıkaran imar planlarını yapanlar, bu planları onaylayanlar, imar planlarına aykırı projelere ruhsat verenler, yapım sürecindeki aykırılıkları görmezden gelenler, teknik gereklere uymayan yapılara oturma izni verenler, yıkım kararı alınmış yapıları yıkmayanlar, hatta “imar affı-imar barışı” diye süslü adlandırmalarla bütün bu yapılara yasallık kazandıranlar… Sistem, bu kişileri cezalandıramıyor. Çünkü kamu görevlilerini ve seçilmiş sorumluları koruyan pek çok “yargı kalkanı” var; [5] Dolayısıyla, sistem içindeki sorumlu kişiler, bu etkisiz-güçsüz “ceza yargılamasından” korkmuyor, etkilenmiyorlar. O zaman sormamız gereken soru şudur: Yapı üretim ve kontrol sisteminde öyle ya da böyle rolü-sorumluluğu olan kişileri; yıllarca sürecek “muhtemel hapis cezalarıyla” korkutamadığımıza göre; neyle korkutacağız? Onları doğru iş yapmaya nasıl zorunlu kılacağız? Yanıt, basittir: Maddi kayıp tehdidiyle! Yani, gelir kaybıyla, ağır para cezasıyla, ağır tazminat ödemeleriyle! Bu nasıl olacak, şimdi de ona bakalım: 6.Farklı Sorumluluk, Aynı Maaş: Ne Kadar Gerçekçi? Kamu yapıları, kamu tarafından denetlenir. İlgili idare, yapının başına kendi kadrolu mühendislerinden birini görevlendirir; bu mühendis yapı sürecini sürekli olarak izler. [6] Kamu idaresindeki mühendisler, genel bütçenin öngördüğü derece-kademe-katsayı sistemi ile belirlenmiş bir maaş alırlar ve aldıkları maaş o sırada yaptıkları göreve göre değişmez. Bunu şöyle açıklayalım: 10 yıl kıdemli bir inşaat mühendisi, bir ay boyunca bürosunda oturup proje incelese ya da yine bir ay boyunca kilometrelerce uzaktaki yapının denetimini yapsa aynı maaşı alacaktır. Bazen, bir mühendise birden çok yapının denetim görevi verilmiş olabilir; maaş yine değişmez. Ya da diyelim 300 milyon lira maliyet bedelli yapının denetimiyle görevlendirilmiş mühendis ile 25 milyon lira maliyet bedelli yapının denetimiyle görevlendirilmiş mühendis arasında (hizmet yılı ve eğitim düzeyi farklı değilse) maaş farkı olmaz. Bu ücret düzeninin, bir yandan kamu mühendisinin yaptığı denetim göreviyle ilgisini-ilişkisini bozan bir etkisi vardır; fakat öte yandan hataların cezasız kalmasına neden olur ki en önemlisi belki de budur. Şimdi; diyelim ki bir kamu yapısının kusurlu olduğu anlaşıldı. Disiplin ve ceza süreçleri şöyle işleyecektir: Yapının kusurlu olduğuna ilişkin teknik inceleme raporları yazılacak, bu raporlar ilgili amirlerin onayından geçtikten sonra müteahhit ve diğer yapı denetim şirket sorumluları hakkında duruma göre savcılıkları suç duyuruları yapılacak, gerekli ceza davaları yürütülecektir. İdare, söz konusu yapının sorumluluğunu verdiği mühendis hakkında ise birtakım idari süreçleri takip edecektir: Mühendis hakkında soruşturma açılması, bu soruşturma sonucunda yargılanmasının gerektiğine karar verilmesi, bu kararın ilgili amirlerce onaylanması, mühendisin bütün bu süreçlere ilişkin yasal itirazlarının sonuçlanması gerekecektir. Mühendis bütün bunlardan sonra ceza mahkemesine çıkarılabilecek, yıllar süren yargılamalar sonucunda belki “görevi ihmal” nedeniyle küçük bir ceza alacak, büyük olasılıkla da beraat edecektir. Bürokratik arşivler, böyle yüzlerce-binlerce sonuçsuz işlem dosyalarıyla doludur. Sorumlu mühendis hakkında bu adli yargı süreci dışında idari disiplin soruşturması süreçleri de işletilebilir. Bu süreçler de en iyimser tahminle “uyarma-kınama ya da aylıktan biraz kesme” gibi disiplin cezalarıyla sonuçlanacaktır. Özetle, yürürlükteki cezalandırma sistemi; sorumlular için yakın, etkili, korkutucu, caydırıcı değildir. Olmadığı da zaten bunca yıkıntıdan ve sonuçsuz kalan dava süreçlerinden de bellidir. Oysa bir yapının denetimiyle görevlendirilmiş mühendise bu sorumluluğu için “yapının piyasa değerine orantılı” bir ek ödeme yapılıyor olsaydı ve mühendis işini doğru yapmadığında bu önemli ek gelirden hemen, iki satırlık bir emirle mahrum kalacağını bilseydi, işe duyduğu ilgi nasıl olurdu? 7. Tazminatın Caydırıcılığı Maaş, ücret, huzur hakkı, kâr payı… Hangi isim altında olursa olsun, parasal menfaat karşılığı üstlendiğiniz görevi ihmal ettiğinizde ya da hata yaptığınızda, birkaç tür ceza ile karşılaşırsınız: Bunların ilki, “hürriyeti bağlayıcılık” içeren adli cezalar, bir başka deyişle hapis cezalarıdır. Eğer bu görevi resmi kimlik altında yaptıysanız, yani kamu görevlisiyseniz, “disiplin” cezası ile de karşı karşıya kalabilirsiniz. Bu cezalar, en basit olarak “uyarma-ayıplama” ile başlayan ve “işten çıkarmaya” kadar gidebilen cezalardır. Eğer görevi resmi kimlik altında değil de bir özel işletmede “iş hukuku” kapsamında yürütmekteyseniz, disiplin cezası sizin için “tazminatsız işten çıkarılma” ile sonuçlanabilir. Tüm bunların dışında, görevini hatalı yapanı ya da ihmal edeni-savsaklayanı bekleyen bir hukuksal “tehdit daha vardır: Tazminat! Tazminat, temel olarak iki türlüdür: Maddi ve manevi. Eğer ihmaliniz ve hatanız, birisine para-zaman ya da sağlık kaybettirdiyse hukuk size bu kaybı ödetir ve buna maddi tazminat adı verilir. Zamanını kaybeden sizden o zamanda elde edebileceği geliri, malını kaybeden o malın parasal değerini, sağlığını kaybeden de iyileşmek için yaptığı masrafları alacaktır. Eğer sağlık kalıcı olarak kaybedilmişse artık iyileşme masrafından değil, kalıcı hasar bedelinden söz ediyoruz demektir. Öyle durumlar olabilir ki, hatanız ve ihmaliniz hiç kimsenin maddi kaybına yol açmaz, fakat ağır üzüntüye, psikolojik yıkımlara sebep olur. O zaman, karşılaşacağınız tazminat türü, “manevi tazminat” olacaktır. Tazminat hukukunun temel amacı, zarar verici bir olay sonucunda mağdurun maddi varlığında eksilen değer yerine nitelik veya nicelik yönünden eş bir değer konulmasıdır. Zarar görenin maddi varlığında eksilen değer aynen yerine konulabilir (aynen tazmin); bu mümkün değilse zarara eş bir parasal değer ödenebilir (nakden tazmin). Tazminat kavramı, asıl olarak “zararı telafi edici-giderici” bir anlam içeriğine sahiptir. Fakat bazı hukuk sistemlerinde uygulama bu çerçeveyi aşmakta ve tazminat, “telafi edicilik” yanında “cezalandırıcı” ve “benzeri davranışları önleyici” bir işlev de edinmektedir. [7] Tazminatın “cezalandırıcı-benzeri davranışları önleyici” işlevi, hata-ihmal ya da kötü niyet sonucu zarara sebep olanı, zararı/mağduriyeti gideren tutardan çok daha fazla bir maddi ödeme yükümlülüğü ile sorumlu tuttuğundan, “telafi edici” tazminattan çok daha yüksek düzeyde caydırıcılığa sahiptir. İster sadece telafi edici olsun, isterse de telafi yanında cezalandırma da içersin; tazminat tehdidi kişilerin işlerini kurallara ve teknik gereklere uygun yapması için önemli bir “zorlayıcı”dır. Eğer tüm birikimlerinizi ve hatta sonraki yıllar boyunca kazanacağınız paraları tazminat olarak ödemek istemiyorsanız, işinizi en doğru biçimde, kimsenin sizden tazminat talep etmesine yol açmayacak şekilde yapmaya özen gösterirsiniz. Görüldüğü gibi bu bir “vicdan-ahlak” gerekliliği değil, tümüyle “akıl-çıkar” gerekliliğidir; rasyonel birey, böyle davranır. Fakat Türkiye’de “etkisiz-zayıf” hukuk branşlarının başında, işte bu tazminat hukuku geliyor. Bir sonraki bölümde bu önemli konuyu biraz daha açacağız. 8. Türkiye’de Tazminat Hukukunun Gelişmişlik Düzeyi Deprem mağdurlarının tazminat hakları konusunu “mağduriyete sebep olanlar” açısından ele aldığımızda iki durumla karşı karşıya kalmaktayız: Mağduriyete sebep olan; i) Kamu idaresi olabilir, ii) Özel kişi ve kurumlar olabilir, iii) Bunların her ikisi de birlikte olabilir. Kamu idarelerinin neden oldukları mağduriyetlerde hasımlık, bizzat kamu idarelerine yöneltilmelidir (Karar ve eylemleriyle zarara sebep olan kamu görevlilerine karşı dava açmak, ancak ilgili kamu idarelerinin yetkisindedir.). İdari işlem veya eylem nedeniyle maddi/manevi zarara uğrayanlar tarafından, idarelere karşı, idare mahkemesinde açılacak dava, “tazminat talepli tam yargı davası”dır. İdareler, karar ve eylemleriyle zarara sebep olmuşlarsa, bu eylem ve işlemde “açıkça kusurlu” olmasalar bile, zararı gidermek zorunda kalabilirler. [8] Ne var ki, idarelerin kusurlu ya da kusursuz sorumluluklarının ispatı, ülkemizin “idari hukuk sistemi” içinde, uygulamada oldukça zorludur. İdareler güçlüdür, vatandaşların karmaşık hukuksal yol ve yöntemleri etkili biçimde izlemeleri kolay değildir, çoğu durumda dava için gereken tüm geçerli delillere idareler sahip olduklarından vatandaşlar delile ulaşamayabilmektedirler. Özel kişi ve kurumlara (örneğin müteahhitlere, yapı denetim şirketlerine vb.) karşı açılacak tazminat davalarında da benzer güçlükler mağdurları beklemektedir. Yapım işlerinde sorumluluk düzeni karışık ve muğlaktır; zararın özel kişi veya kurumların ihmal veya kötü niyetinden mi yoksa bir idari kural ve karardan mı kaynaklandığı konusundaki muğlaklık yargı süreçlerini uzatır; çoğu durumda da sonuçsuz bırakabilir. Ülkemizdeki tazminat hukukunun “etkisiz-zayıf” kalmış olmasının temel nedenlerinden biri de hukuk sisteminin “tazminat olgusuna bakışında” kendini göstermektedir. Hukuk sistemimizde tazminat olgusunu sınırlayan en önemli kural, Türk Borçlar Kanunundaki “sebepsiz zenginleşme yasağı”dır. [9] Yargıtay’ın yerleşmiş içtihatları [10] ile kökleşen ve kurumsallaşan bu yasak, mağdurların zararının “tam olarak, gerçek miktarlarıyla” saptanmasını çok öncelikli kılmaktadır ve bu durum, tazminat davalarının uzamasına neden olurken, gerçekten telafi edici biçimde sonuçlanmasına da engel olabilmektedir. Diğer taraftan, Türkiye’deki tazminat hukuku “cezalandırıcı-önleyici” tazminata açık biçimde karşı değilse de bu tür tazminatlar ancak iş hukuku, icra hukuku, rekabet hukuku gibi bazı hukuk branşlarında ve bazı olaylara münhasır olarak uygulama ve yorum alanı bulmaktadır; makalemizde ele aldığımız alanda ne yazık ki örneği yoktur. [11] 9. Sonuç İki bölüm halinde planladığımız makalemizin ilk bölümünde, ülkemizdeki yapı üretim ve denetim sistemini yasa-kural ve organizasyon düzleminde incelemiş; insan unsurunu ve insana ilişkin hususları incelemeyi ise bu ikinci bölüme bıraktığımızı söylemiştik. İşte yukarıdan beri yapmaya çalıştığımız bu incelemede ulaştığımız sonuçları şöyle özetlememiz mümkündür: Daire, dükkân, müstakil ev… İçinde oturmak ve çalışmak için taşınmaz satın alır ya da kiralarken, hiç değilse ikinci el otomobilimizi satın alırken gösterdiğimiz dikkati ve özeni göstermeliyiz. Banyo armatürleri o “çok ünlü markadan” olmasın, duvarlar “en pahalı” boyayla boyanmasın, mutfağında “ankastre fırın” eksik kalsın; onlar olmasa da olur. Ama biz yapının onaylı projelerini bir uzmana inceletip fazladan inşaat yapılmış mı, kat çıkılmış mı baktırmalıyız. Balkondan görünen manzara güzel olabilir; ama bodruma inip su yalıtımı var mı, zemin ıslak mı, sıvalar çatlamış da paslı demirler görünüyor mu, bir de onlara baktırmalıyız. Otopark yeterince geniş olabilir, ama acaba arabamızı oraya park etme hakkımız olacak mı? Bunun için “yönetim planı” denilen kâğıdı bilen birilerine inceletmeliyiz. Bina imar affından yararlanmış mı öğrenmeliyiz; yararlandıysa niçin yararlanmış baktırmalıyız. Bütün bunlar ve daha başkaları için sadece devlete güvenmekten vazgeçmeliyiz; 5 milyonluk ev alırken, bütün bunlara baksın da bizi uyarsın diye bir uzmana 5-10 bin lira ödemeyi göze almalıyız. Binamızı-sitemizi kentsel dönüşüme verirken de böyle davranmalıyız. Bir apartman veya site dolusu insan, bütün yaşam hakkımızı müteahhittin ellerine sorgusuzca terk etmemeliyiz; bizi gerçek bilgiyle donatacak, inşaatımızı bizim adımıza sürekli izleyecek danışmanlar tutmalıyız. Deprem sigortasının, “sihirli bir çözüm” olmadığını anlamalıyız. Bu sigortanın, kötü yapılmış yapıları yıkılmaktan korumayacağını; büyük bir deprem felaketinde yerle bir olan yüz binlerce kötü yapı zararını da hiçbir sigorta sisteminin ve hiçbir prim düzeyinin ödeyemeyeceğini görmeliyiz. Yıllarca süren sonuçsuz-etkisiz mahkeme-dava süreçlerinin görevli kişileri korkutmadığını kabul etmeli ve onları parasal menfaat kayıplarıyla karşı karşıya bırakan hızlı ve etkili sistemler kurmalıyız. Yapım işlerinde görevli her düzeydeki görevliye, sorumluluğunu üstlendikleri yapıların piyasa değerleriyle orantılı ödemeler yapan bir ücret sistemini kurmalıyız. Böylece bu görevlilerin yaptıkları işe olan dikkat ve ilgilerinin artacağını bilmeliyiz. Ülkemizdeki tazminat hukukunu, yapı üretim ve kontrol sisteminde etkili ve caydırıcı olacak biçimde geliştirmeli ve genişletmeliyiz. Gerek telafi edici gerekse de cezalandırıcı-önleyici tazminatı işlevsel kılmalıyız. Sayfalar dolusu yazdığımız yasalar-yönetmelikler-kurullar-kararlar, ancak bunları yaparsak işe yarayacaktır. Yoksa işte şimdiye kadar ne olduysa, bir sonraki felakette yine aynı şeyler olacaktır… Kurumsal Not : KAPDEM'de yayınlanan yazı ve çalışmalar KAPDEM'in kurumsal görüşünü yansıtmaz, tüm yasal sorumluluk yazarlara aittir. DİPNOTLAR: [1] kapdem, “Depremden Sonra: Yine Mi Aynı Şeyleri Söylemek Lazım? İşlemeyen Sistemin Baş Aktörleri: Müteahhitler, Yapı Denetim Şirketleri ve Ruhsat Makamları Bölüm 1” [2] Büyük, devasa yapıları “saray” diye isimlendirmek, Osmanlı’dan kalan bir kültürel özlem olsa gerektir. [3] 27.12.1999 tarihli ve 23919 Mükerrer sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 587 sayılı “Zorunlu Deprem Sigortasına Dair Kanun Hükmünde Kararname” ile Hazine Bakanlığı nezdinde kamu tüzel kişiliğine sahip bir “Doğal Afet Sigortaları kurumu” kurulmuş ve “zorunlu deprem sigortası” oluşturulmuştur. Kararnamenin “kapsam” maddesine göre; 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu kapsamındaki bağımsız bölümler, tapuya kayıtlı ve özel mülkiyete tabi taşınmazlar üzerinde mesken olarak inşa edilmiş binalar, bu binaların içinde yer alan ve ticarethane, büro ve benzeri amaçlarla kullanılan bağımsız bölümler ile doğal afetler nedeniyle Devlet tarafından yaptırılan veya verilen kredi ile yapılan meskenler de zorunlu deprem sigortasına tabidir. Aynı maddeye göre, kamu kurum ve kuruluşlarına ait binalar ile köy yerleşik alanlarında yapılan binalar ise zorunlu deprem sigortasına tabi değildir. Daha sonra, 18.05.2012 tarihli ve 28296 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 6305 sayılı “Afet Sigortaları Kanunu” ile aynı konu daha kapsamlı biçimde düzenlenmiş, 587 sayılı Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmıştır. 6305 sayılı kanun, 587 sayılı Kararnamedeki sigorta kapsamını aynen korumuştur. [4] Bu tahmini bedeller, internet ortamındaki “prim hesaplama robotlarına hesaplattırılan tutarlardır. [5] Bilindiği gibi, Meclisteki siyasetçiler “yasama dokunulmazlığına” sahipler. Bunlar için en etkili cezalandırma yöntemi olan “halk desteğini kaybetme, yeniden seçilememe” gibi demokratik yöntemler ülkemizde ne yazık ki sağlıklı işlemiyor. Kamu görevlilerine gelince, görev nedeniyle işledikleri suçlardan ötürü bunlar hakkında kovuşturma yapılabilmesi için de 4483 sayılı “Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun” gereğince, bürokratik ve siyasi bazı üst makamların izin vermesi gerekiyor. [6] Önceleri, bütün kamu yapılarının ihalesi, yapımı, kontrolü ile Bayındırlık ve İskân Bakanlığı görevliydi. Bakanlık, bu görevin gerektirdiği uzmanlığa, bilgi birikimine ve organizasyona sahipti. Ne var ki son dönemde pek çok yönden değişen kamu yönetimi içinde, bu bakanlığın da hem adı ve hem de fonksiyonları değişti. Artık pek çok kamu idaresi kendi yapım işlerini kendisi yürütmektedir. [7] M.Tarık Güleryüz, Ayça Zorluoğlu Yılmaz “Bir Anglo–Amerikan Hukuku Müessesesi Olarak Cezalandırıcı Tazminatın (Punitive Damages) Bazı Türk Hukuk Müesseseleri ile Mukayesesi” Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Yıl: 2019, Sayı: 141, Sf: 325-362. Literatürde, mağdurlara ödenen manevi tazminatın da (gerçek bir maddi kayıp karşılığı olmadığı için) “cezalandırıcı-önleyici” tazminat olarak tanımlanması gerektiğini savunan görüşler vardır. İngiliz Hukukunda cezalandırıcı tazminatın “ibret tazminatı” olarak adlandırıldığı örnekler vardır. [8] https://kulacoglu.av.tr/idareye-karsi-acilacak-tazminat-davasi/ [9] 6098 Sayılı Türk Borçlar Kanunu Madde 77- “Haklı bir sebep olmaksızın, bir başkasının malvarlığından veya emeğinden zenginleşen, bu zenginleşmeyi geri vermekle yükümlüdür. Bu yükümlülük, özellikle zenginleşmenin geçerli olmayan veya gerçekleşmemiş ya da sona ermiş bir sebebe dayanması durumunda doğmuş olur.” [10] Bu konuya bir örnek: Yargıtay 3. Hukuk Dairesinin E. 2016/21667 sayılı dosyası. [11] M. Tarık Güleryüz, Ayça Zorluoğlu Yılmaz, a.g.e. Cezalandırıcı tazminata Türk Hukukundan bazı örnekler: i) 4857 sayılı İş Kanunu Md. 17’ye göre İşçinin sözleşmesinin kötü niyetle feshi halinde yasal fesih bildirim süresinin üç katı tutarında ücret tazminatı ödenmesi hükmü vardır. ii) 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu Md. 25’e göre, işçinin sözleşmesinin sendika üyeliği gibi bir nedenle haksız feshi halinde 1 yıllık ücret tutarından az olmayan tazminata hükmedilir. iii) 2004 sayılı İcra İflas Kanunu Md. 67’ye göre, borçlunun icraya haksız itirazı halinde borç tutarının %20’sinden az olmayan tazminata hükmedilir.
Yaşadığımız son depremden sonra, devletin felaket bölgesine müdahalesindeki gecikmeler, organizasyon boşlukları ve felaketzedelere yardım konusundaki yetersizlikler gündemin üst sıralarındaki yerini koruyor. Fakat öte yandan da geçmiş bütün depremlerden sonra yeniden ve yeniden tartıştığımız bildik başlıklar var: Bunlar; yapı sektörünün üretim ve denetim süreçlerini kuşatan teknik ve yönetsel kurallar dizini ve sektördeki insan unsurunun kalite düzeyi. Diğer bir deyişle; imar düzenlemeleri, teknik yönetmelikler, denetim kuralları ve sistemde yer alan diğer unsurlar. Müteahhitler, teknik sorumlular, denetim görevlileri, ruhsat ve onay makamları. Yapı üretim ve denetim sistemi, geçmişten günümüze yaşanan her felaketten belli ölçüde çıkarılan derslerle sürekli bir gelişme ve değişim içinde oldu. Bu açıdan, özellikle 1999 Marmara depremini bir tür “milat” saymak mümkündür. 1999 Marmara Depremi sonrasında, sistemin bütün unsurlarında gerçekten devrim niteliğinde değişimler-dönüşümler gerçekleştirildi. Müteahhitlik sistemi, denetim sistemi, ruhsat-kontrol-onay süreçleri… Bütün bunlar “bir sonraki felaketi en az hasarla atlatmak” için kurgulandı. Ama işte sonuç ortada: Yine olmadı! Acaba, sisteme-kurallara çok fazla mı takıldık? Kurallar her şeyi çözer diyerek ‘insan unsurunu’ ve ‘başka unsurları’ göz ardı mı ettik? İnsan unsurunu sadece “uzmanlık” boyutuyla ele alarak hata mı yapıyoruz? Görev bilinci, sorumluluk, meslek ahlakı, yönetimde şeffaflık, kuramlarda açıklık, muvazaadan kaçınma, menfaat çatışmalarından kaçınma vb. kavramların önemini göz ardı mı ettik? Kamu Politikası, Devlet Yönetimi ve Toplumsal Gelişim Merkezi (KAPDEM) için kaleme aldığımız ve iki bölüm olarak tasarlanan bu makalede bu sorulara yanıt arayacağız, cevap vereceğiz ve kapsamlı bir analiz yapacağız. Makalenin aşağıdaki birinci bölümünde; Türkiye’deki yapı üretim ve denetim sisteminin genel işleyişini, sistemin oyuncularını inceleyeceğiz. Bu amaçla önce müteahhitleri, denetim şirketlerini ve izin/ruhsat süreçlerini ele alacağız. Sistemin neden işlemediğini tartışacağız. Daha sonra yayınlanacak ikinci bölümde ise “ne yapmalı” sorusuna yanıt aramaya çalışacağız. Depremden Sonra: Yine Mi Aynı Şeyleri Söylemek Lazım? İşlemeyen Sistemin Baş Aktörleri: Müteahhitler, Yapı, Denetim Şirketleri ve Ruhsat Makamları: Bölüm 1 1. Önsöz Başlık tanıdık gelecektir size: “Depremden Sonra: Yine Mi Aynı Şeyleri Söylemek Lazım?...” Mevlana’nın ünlü sözünden esinlendik çünkü: “Dün dünde kaldı cancağızım, şimdi yeni şeyler söylemek lazım” sözünden. Ama işte burada biraz değiştirmek gerekiyordu bu güzel cümleyi; çünkü deprem dünde kalmıyor, bugünümüzü de yarınımızı da etkiliyor; depreme karşı alınması gereken ama bir türlü alınmayan önlemlerin listesine gelince, o liste de on yıllardır hep aynı, hep… Çünkü bilimsel gerçekler de hiç değişmiyor. Yine büyük bir felaket yaşadık. Yine yıkım, yine ölüm, yine sefalet manzaraları…. Öyle çok başlık var ki yazacak ve öyle çok söz var ki o başlıkların altını sayfalar boyunca dolduracak… Fakat insan, “şimdiye kadar yazılıp söylenenin ne faydası olmuş ki şimdi ne faydası olacak?” diye düşünmeden edemiyor… Şairin dediği gibi: “ Varak-ı mihr-ü vefayı kim okur, kim dinler? ” Ama olsun; biz yine de birkaç söz edeceğiz. Bazısını herkesin bildiği ve artık dinlemekten bıktığı, bazısını pek bilmediği, fakat merak falan da etmediği birkaç söz… Bu uzun konuyu iki bölümde kısa, öz ve anlaşılır birer analiz şeklinde ele almayı planladık. İlk bölümde ülkemizdeki yapı üretim ve denetim sisteminin genel işleyişini, sistemin oyuncularını (müteahhitleri, denetim şirketlerini) ve izin/ruhsat süreçlerini ele alacağız. Sistemin işleyişinde ortaya çıkan sorunları ve aslında bu sistemin neden işlemediğini tartışacağız. İkinci bölümde ise “ne yapmalı” sorusuna yanıt aradığımız bir analiz ile devam edeceğiz. 2. Giriş: Sistemin Aktörleri: Müteahhitler, Yapı Denetimi Şirketleri, Ruhsat Makamları Birinci bölüme giriş yaparken nerden başlamalı? Gelin; birinci bölüme basit bir soruyla başlayalım: Siz, Türkiye’de bugüne kadar herhangi bir devasa yapının, bir gökdelenin, AVM’nin, ya da moda ismiyle rezidansın “imar kurallarına aykırı biçimde yapıldığı için” yıkıldığına şahit oldunuz mu? Sizden önce biz yanıt verelim: Olmadınız! Küçücük binaların, gecekonduların yıkıldığına elbette şahit oldunuz; ama örneğin İstanbul’un bağrına “bir bıçak gibi” saplanan Gökkafes’in yıkıldığına şahit olmadınız. Sultanahmet Cami’nin hemen arkasından, iki cadı süpürgesi gibi uzanan, şehrin güzelim siluetini katleden Zeytinburnu’ndaki 16/9 kulelerinin yıkıldığına şahit olmadınız. Yapımı yıllarca süren Tat Kulelerinin ya da Zorlu Center’in yıkıldığına şahit olmadınız. Ankara’daki Togo kulelerinin yıkıldığına şahit olmadınız. Ve daha niceleri…. Oysa burada saydığımız (ve sayamadığımız) bütün bu yapılar; imar planlarına aykırı biçimde fazla katlar ve yapı alanları içeriyordu; bir kısmı inşaat ruhsatlarına bile aykırı biçimde inşa edilmişti; bazıları ruhsat süresini defalarca aşmıştı. Hemen hepsi; çok çeşitli, akla hayale gelmeyecek yöntemler, uygulamalar, bürokratik oyunlarla yasal hale geldi ve varlıklarını sürdürüyorlar. Oysa gecekonduların, küçücük derme çatma yapıların hiç öyle uzun uzadıya mahkeme süreçlerine, itirazlara falan tabi olmadan yıkıldığına çok şahit oldunuz. Devletin bir sabah dozerleri, kepçeleri, polisi ve jandarmasıyla kentin kanserli urunu söküp atmaya geldiğini izlediniz. Bağırış, haykırış, kendini yerlere atma, kepçelerin üstüne tırmanma, çatılara çıkıp sağa sola kiremit savurma, üstüne gaz döküp eline yanan kibriti alma, küçük çocukların boğazına bıçak dayama biçimindeki eylemlerle sürüp giden kargaşayı hiçbir zaman gecekonducuların kazanamadığını, hep devletin galip geldiğini gördünüz. 3. Türkiye’deki Depremler Üzerine Kısa Bir Tarihi Bakış Ülkemizin deprem tarihçesini, hemen herkes 1939 Erzincan Depremiyle başlatır. Bir bakıma doğrudur bu, çünkü daha eski tarihlere ilişkin sağlıklı kayıtlar pek yoktur, bu tarih en azından yaşı uygun olanların belleğindedir ve yarattığı yıkım bakımından gerçekten kayda değerdir. 33 bine yakın insanın öldüğü ve 120 bine yakın yapının yıkıldığı bir felaketti bu. Fakat 1939 depreminin “milat” niteliği sadece yarattığı yıkımdan kaynaklanmaz. Bu deprem, bizim ülke ve halk olarak deprem karşısındaki umursamazlığımızın ve kaderciliğimizin de miladıdır bir bakıma. Çünkü bu ağır yıkımı yaşamış aynı Erzincan’da, 1983 yılında meydana gelen depremde 1155 kişi ölmüş, 6-7 bin yapı yıkılmıştı. Üstelik bu kadar da değil: aynı Erzincan’da 1992 yılında meydana gelen depremde de 650’den fazla insan öldü, 7-8 bin bina yıkıldı ya da hasar aldı. Gördünüz: Aynı kentteki aynı depremlere gösterilen aynı umursamazlık…. Sonra ülkede başka pek çok irili ufaklı depremler oldu ve nihayet, şimdi 30’larını sürmekte olan herkesin şöyle veya böyle anımsadığı 1999 depremi geldi çattı. 1999 Depremi, Türkiye için milat demeyelim, ama “gerçek bir dönüşümün” başlangıcı oldu. Resmi kayıtlara göre 20.000’e yakın insanımızın öldüğü, 300.000’e yakın ev ve işyerinin hasar aldığı bu depremden sonra, gerçekten “devrim” niteliğinde yasal-yönetsel uygulamalar başlatıldı. Bu yasal-yönetsel uygulamaları özetleyecek olursak; * Yapı ve zemin ile ilgili teknik kurallar ağırlaştırıldı. Aslında bu konuda depremden kısa süre önce, 1998 yılı başında yürürlüğe giren “Afet Bölgelerinde Yapılacak Yapılar Hakkında Yönetmelik” ile özellikle deprem afetleriyle ilgili olarak, yapılarda bir dizi teknik kural değişiklikleri öngörülmüştü. Depremden sonra bu kurallar biraz daha ağırlaştırıldı. * Yapı denetim sistemi tümüyle değiştirildi, bu görevi profesyonel biçimde yürütecek uzman “yapı denetim kuruluşları” oluşturuldu. Bu amaçla, önce 2000 yılı başında bir Kanun Hükmünde Kararname çıkarıldı, bunun Anayasa Mahkemesi’nce iptali üzerine 2001 yılı ortalarında aynı konuda “Yapı Denetimi Hakkında Kanun” çıkarıldı. * Yapı müteahhitliği ve müteahhitleri ile ilgili bazı düzenlemeler yapıldı. Bunlar, depremden hemen ya da kısa süre sonra yapılanlardı; fakat asıl sorunu, yani 1999 depreminde henüz yıkılmamış ve olabilecek herhangi bir başka depremde “yıkılmaya hazır” milyonlarca derme çatma yapının yarattığı tehdidi usulünce yok etme sorununu ortadan kaldırmıyordu. Bu sorunu ortadan kaldırmak için gerekli yasal-yönetsel düzenlemeler için ise on yıldan daha uzun zaman geçmesi ve deprem şeytanıyla bir kez daha yüz yüze gelinmesi gerekti. Kamuoyunda “kentsel dönüşüm” adıyla bilinen gayretler, ancak 2011 Van Depremlerinden sonra, 2012 yılında çıkarılan “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun” ile başlatılabildi. Nihayet, Şubat 2023 faciası… Görülüyor ki yapılan onca düzenleme pek işe yaramamış. Yine bir şeyler yanlış, eksik, kötü gitmiş. Yapı denetimi çalışmamış, kentsel dönüşüm ise çuvallamış… Çalışmamızın bu bölümünde, 1999 depreminden hareketle ve o depremden sonra oluşturulan ya da oluşturulduğu sanılan sistemlerin neden çalışmadığını irdeleyeceğiz. 4. Müteahhit: Sistemin Baş Aktörü mü? Tek Sorumlu Mu? 1999 Depreminin “en ateşli” tartışma konusu olan “yapı müteahhitlerinin”, yaşadığımız son felaketten sonra da yeniden ve bu kez çok daha geniş biçimde tartışma konusu olduğunu görüyoruz. Fakat nasıl ki 1999 Depreminde bu tartışmalar; sadece bir müteahhittin, (üstelik toplumda “günah keçisi” gibi algılanmasına neden olunacak biçimde) mahkûm edilmesi dışında kayda değer hukuksal bir sonuca ulaşmadıysa, bu kez de ulaşacak gibi görünmüyor. Çünkü; Her ne kadar bu kez işin “cezai sorumluluk” boyutuna 1999’dan daha hızlı bir giriş yapıldığını, pek çok savcının görevlendirildiğini, yapılardan örnekler alındığını ve şimdiden bazı tutuklamalar yapıldığını görüyor olsak da olay yine “müteahhitler” çevresinde yoğunlaşmaktadır. Yine “ilkokul mezunu müteahhit” haberleri manşetlere çıkmakta, ama bu elbette hiç doğru değil… Gelin, önce şu soruyu yanıtlayalım: Müteahhit nedir, ya da kimdir? Sözlüklerde bazı tanımlar, yasalarda çeşitli tarifler vardır; ama müteahhit deyince, eskiden beri çoğumuzun aklına hükümetler kurup hükümetler deviren, bakanlar ve başbakanlarla gece yarıları ihale konulu yastık sohbetleri yapan kamu inşaat müteahhitleri ve ihale yolsuzlukları gelirdi. Ne var ki son yıllar içinde artık bu da biraz değişti. Artık müteahhit deyince aklımıza ilk gelenler yap-işlet-devret türü büyük kamusal yatırımlar, bu yatırımları gerçekleştiren konsorsiyumlar ve bunlara sağlanan yüksek tutarlı garantiler geliyor. Halk dilinde “yap-sat’çı” denilen ve asıl büyük gurubu oluşturan özel inşaat müteahhitlerine gelince, bunların “ne idiğü” hakkındaki ilk sorgulamalar, 1999 depreminden sonra alevlenmişti; çünkü o tarihe kadar, bu özel inşaat müteahhitleri kimsenin pek fazla dikkatini çekmemişti. Onlar da bu “boşluktan” yararlanarak ve “dişe dokunur” hiçbir meslek kuralı ile bağlı olmaksızın; sulak tarım arazilerine, ormanlara ve dolgu alanlarına kentler kurmuşlar, iki katlı yığma binaları yıkıp yıkıp aynı arsalara altı katlı apartmanlar dikmişlerdi. 1999 Depremi, işte bu adamlar hakkındaki “kim bunlar” sorularının da miladı oldu. Depremden sonra yapım müteahhitliği ile ilgili eleştiriler, “önüne gelenin müteahhit olduğu, ilkokul mezunlarının bile bu işi yaptığı” gibi, “popülist” noktalara uzanmıştı. “Müteahhitler mühendis olsaydı yapılar çökmezdi” türünden yargıların çok da gerçekçi olmadığını anlamak için Bayındırlık Bakanlığında yıllarca çalıştıktan sonra emekli olmuş nice mühendis-mimar müteahhittin yaptığı yapıların da çöktüğü bilmek yeterdi, ama halkın böyle bilgilere ulaşması elbette mümkün değildi. 1999 Depreminden sondaki yıllar içinde, yapım sektörünün başka alanlarındaki başka düzenlemeler yanında, işte bu özel yapı müteahhitliği hakkında da bazı “kurallar” yürürlüğe konuldu. Ancak, konu hakkındaki ilk kapsamlı düzenlemenin 2010 tarihli olduğunu, yani bu alanda adım atmak için depremden sonra 10 yıl kadar beklendiğini kaydedelim. 2010 yılında çıkarılan “Yapı Müteahhitlerinin Kayıtları ile Şantiye Şefleri ve Yetki Belgeli Ustalar Hakkında Yönetmelik” ile, yapı ruhsatına tabi inşaat yapan müteahhitlerin kayıt altına alınması, yapı müteahhitliği için yeterlilik kriterleri belirlenmesi ve kusurlu iş yapan müteahhitlerin faaliyetlerinin durdurulması amaçlanmış, bu amaçla Ocak 2012 başından itibaren de müteahhitlere “Yetki Belgesi Numarası” verilmesine başlanmış, 2014 yılında çıkarılan bir tebliğ ile de “Yapı Müteahhitliği Bilişim Sistemi-YAMBİS” oluşturulmuştur. 2019 yılında yapılan bir düzenleme ile de yapı müteahhitleri; ekonomik, mali, mesleki ve teknik yönden yeterlilik düzeylerini belirleyen 9 guruba ayrılmıştır. Bu düzenlemelerde, müteahhitler yanında; şantiye şeflerine, inşaat ve tesisat işlerinde çalıştırılacak “usta” nitelikli elemanlara ilişkin olarak da çeşitli kurallar öngörülmüştür. Bütün bunlar, 1999 depreminden sonra, “Müteahhitlik kurumunun” düzenlenmesine ilişkin ciddi bir çabanın varlığını göstermektedir. Müteahhitlik yapacak gerçek ve tüzel kişilere inşaatları yasal ve teknik gereklerine uygun gerçekleştirmek yanında; meslek odalarına kayıtlı olmak, gereken personel ve teknik organizasyonu sağlamak, iş sağlığı ve güvenliği koşullarını oluşturmak gibi pek çok sorumluluklar yüklenmiş; aykırı durumlarda ise yetki belgelerinin iptaline ilişkin kurallar oluşturulmuştur. 5. Yapı Denetimi: Sistemin Denetim Unsurları ve Parametreleri 1999 Depremi, yapıların kamusal denetimi alanında de yeni bir yaklaşımı gündeme getirmiştir: Özel yapı denetimi şirketleri. Araştırmacılar, Türkiye’de imar ve yapı denetimi konularındaki yasal mevzuat başlangıcının, 1933 tarihinde çıkarılan 2290 sayılı “Belediye Yapı ve Yolları Kanunu” olduğunu kabul etmektedirler. Bugünkü imar mevzuatımızın da temelini oluşturan 2290 sayılı Yasa; yapıların projelerine, fen ve sağlık kurallarına, deprem ve imar yönetmeliklerine, yapı malzemeleri standartlarına uygunluğunu sağlama görevini fenni mesul (yeni adıyla teknik uygulama sorumlusu) denilen ve serbest çalışan mühendis, mimar ve fen adamlarına vermiştir. 1950’lı yıllardan itibaren yoğunlaşan büyük kentlere yoğun göç olgusu; plansız, çarpık, kaçak yerleşme ve denetimsiz yapılaşma eğilimlerini arttırmıştır. Kamu yönetimi bu olumsuz gelişmeye ne yazık ki hızlı, doğru ve istikrarlı bir karşılık verememiş, kararsız kalmıştır. Önce 1956 yılında 6785 sayılı İmar Kanunu ile imar yetkileri merkezde toplanmış, daha sonra ise 1985 yılında çıkarılan 3194 sayılı İmar Kanunu ile bu kez tüm yetkiler yerel yönetimlere devredilmiş, fakat bu gel-gitler arasında “fenni mesuliyet” sisteminde herhangi bir değişiklik olmamıştır. Oysa bu yıllar içinde; “fenni mesuliyet” sistemi yerine; yapı polisi oluşturulması, denetimin meslek odalarına bırakılması, yerel yönetimlerin etkin denetim için desteklenmesi, sertifikalı mühendislik sisteminin getirilmesi, yapıda denetim-sigorta-sorumluluk siteminin uygulanması gibi çeşitli öneriler geliştirilmiş, bu dönemdeki bütün 5 Yıllık Kalkınma Planlarında konu etrafından kapsamlı hedefler belirlenmiş, fakat 1999 depremine kadar hiçbir gelişme sağlanamamıştır. 1999 depreminden hemen sonra çıkarılan ve 2000-2005 yıllarını kapsayan Kalkınma Planında ise konuya çok özel bir önem verildiği, ilk kez “doğal afetler” adıyla başlık açıldığı ve pek çok önlemin yanında da “sağlıklı bir yapı denetim sistemi” amaçlandığı görülebilmektedir. 6. Yapı Denetiminin Yasal Düzlemi: Görevler, Nitelikler, Cezalar Yukarıda sözü edilen yeni anlayışın gereği olarak, 2000 yılı başlarında, yapı denetimi konusunda “yetkili özel mühendislik şirketlerini” görevli kılan ve bunun yanında başka bazı kurallar öngören 595 sayılı “Yapı Denetimi Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” çıkarılmış, ancak bu Kararname 2001 yılı Mayıs ayında Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. , Yüksek Mahkemenin iptal kararı üzerine, 2001 yılında, aynı konu, bazı değişikliklerle, bu kez 4708 sayılı “Yapı Denetimi Hakkında Kanun” ile yeniden düzenlenmiştir. İptal edilen 595 sayılı Kararname’nin 27 pilot ilde uygulanması öngörülmüş iken, Yapı Denetimi Kanunu, 19 pilot ilde uygulanmaya başlanmıştır. Kanunun tüm illerde uygulanması ancak 9 yıl sonra, 2010 yılında mümkün olabilmiştir. 4708 sayılı Yasada öngörülen “yapı denetimi temel parametreleri” şöyle özetlenebilir: 1) Kamu kurumları tarafından yaptırılan yapılar, en çok 2 katı ve toplamda 200 metrekareyi geçmeyen yapılar ile köylerde, belediye sınırları dışında veya nüfusu 5000’i geçmeyen belediye sınırları içindeki toplam inşaat alanı 500 metrekareyi geçmeyen yapılar dışında bütün yapılar Yasa kapsamındadır. 2) Yasa kapsamındaki her türlü yapı; Bakanlıktan aldığı izin belgesi ile çalışan ve münhasıran yapı denetimi ile görevli, tüzel kişiliğe sahip yapı denetim kuruluşlarının denetimine tabidir. 3) Denetim hizmet sözleşmesi; yapı denetim kuruluşu ile yapı sahibi arasında imzalanır. 4) Yapı denetim kuruluşlarının nama yazılı ödenmiş sermayelerinin tamamının, mimar veya mühendislere ait olması zorunludur. 5) 75 yaşını aşkın teknik elemanlar, şantiye mahallinde denetim görevi yapamazlar. 6) Yapı denetim kuruluşlarının görevleri özetle şunlardır: i) Yapının inşa edileceği arsa veya arazinin zemin ve temel raporlarını incelemek, yapının uygulama proje ve hesaplarını kontrol ederek uygunluk görüşü vermek. ii) Yapının, ruhsat ve ekleri ile mevzuata uygun olarak yapılmasını denetlemek. iii) Yapım işlerinde kullanılan malzemeler ile imalatın proje, teknik şartname ve standartlara uygunluğunu kontrol etmek ve sonuçlarını belgelendirmek, zemin, malzeme ve imalata ilişkin deneyleri de şartname ve standartlara uygun olarak laboratuvarlarda yaptırmak. iv) Yapıda kullanılan malzeme ve imalatta teknik şartname ve standartlara aykırılık belirledikleri takdirde, durumu ilgili idareye ve il sanayi ve/veya ticaret müdürlüklerine rapor etmek. v) İnşaat yerindeki tüm çalışmaların, iş sağlığı ve güvenliği mevzuatına uygunluğunu kontrol etmek, gerektiğinde yapı müteahhidini yazılı olarak uyarmak, aykırılıkları ilgili idareye bildirmek. vi) Ruhsat ve eklerine aykırı uygulamaları üç iş günü içinde ilgili idareye bildirmek. vii) Yapı kısmen veya tamamen bitirildiğinde ilgili idareye rapor vermek. Yasa, yapı denetim kuruluşları ile yapı sahibi ve/veya müteahhit arasındaki çıkar çatışmalarını, muvazaalı işlemleri önleyici şu kuralları da öngörmektedir: i) Denetim kuruluşunun seçimi, Bakanlıkça yayımlanan usul ve esaslara göre, elektronik ortamda yapılacak, bu konuda tarafların takdir hakkı olmayacaktır. ii) Denetim sözleşmesi yapı sahibi ile denetim kuruluşu arasında imzalanacaktır. Denetim kuruluşu, müteahhit ile hiçbir sözleşmesel-parasal ilişki içinde olmayacaktır. iii) Denetim ücreti, pazarlığa tabi değildir. Denetim ücreti; Bakanlıkça her yıl belirlenen birim yapı yaklaşık maliyetleri ile yapının inşaat alanının çarpımı ile saptanacaktır. Ücret oranları da Bakanlıkça belirlenecektir. iv) Hizmetin bedeli, denetim kuruluşuna yapı sahibi tarafından doğrudan ödenmez. Yapı sahibi, hizmet bedelini il muhasebe birimlerinde bu amaçla açılacak emanet hesabına yatırır. Yasa; elektronik ortamda denetimine atandığı yapıda zamanında göreve başlamayan ya da hizmet sözleşmesini zamanında imzalamayan, denetim görevini uygun biçimde yapmayan, uygun nitelikte ve sayıda eleman çalıştırmayan, yapı sahibi ile Yasanın öngörmediği parasal alışveriş-pazarlık-anlaşma içine giren, yapı denetimi dışında başka ticari faaliyetlerde bulunan, yetkili kamu idarelerine gerçeğe aykırı bilgi ve belge veren yapı denetim kuruluşlarına çeşitli cezalar da öngörmektedir. Bunlar; önceden belirlenmiş ya da hizmet bedeline oranlı biçimde hesaplanacak idari para cezaları, denetim hizmetlerinden geçici ya da sürekli olarak yasaklanma, geçici ve/veya sürekli yasaklanan denetim kuruluşlarının ortaklarına ve teknik elemanlarına da değişik sürelerle çalışma yasağı verilmesi gibi cezalardır. Yasa, yapı denetim kuruluşlarının, denetim faaliyeti dışında başka ticarî faaliyette bulunmalarını da yasaklamıştır. Kuruluşlarda görevli denetçi mimar ve mühendisler de denetim faaliyeti süresince başkaca meslekî ve inşaat işleri ile ilgili ticarî faaliyette bulunamazlar. Yasa, yapı denetim kuruluşlarını; denetim görevindeki eksikleri, hataları, kusurları sonucu ortaya çıkan yapı hasarlarından ötürü, yapı sahibi ve ilgili idareye karşı; proje müellifleri, laboratuvar görevlileri ve yapının müteahhidi ile birlikte, kusurları oranında sorumlu tutmaktadır. Sorumluluğun süresi ise yapı kullanma izninin alındığı tarihten başlayarak, yapının taşıyıcı sistemleri için on beş yıl, taşıyıcı olmayan diğer kısımlar için ise iki yıldır. 7. Sistemin Diğer Unsurları: Yapı Ruhsatı - Yapı Kullanma İzni İmzacıları Eğer tümden habersiz ve kaçak değilse, her yapının bir ruhsatı vardır. Parasız alışveriş nasıl olmazsa, ruhsatsız yapı da olmaz. Ruhsat, bir bakıma yapının nüfus kâğıdıdır. Yapı ruhsatını; duruma göre, yani yapının içinde yer aldığı-alacağı arsanın yönetsel konumuna göre, belediyeler veya valilikler verir. Yapı ruhsatı; sayfalar, dosyalar dolusu belgeye dayanır: Projeler, krokiler, haritalar, imar durum belgeleri, zemin etüt raporları, teknik hesaplar, gerekli ödemelerin makbuzları, teknik eleman taahhütnameleri… saymakla bitmez! Peki, “bir ruhsatta kimlerin imzası bulunur?” diye bir soru akınıza gelir mi? Gelmese de söyleyeyim: Onlar da saymakla bitmez! Ruhsat verenler, ruhsatı kontrol edenler, yapıyı “ruhsata uyuyor mu” diye kontrol edenler, yapı bittiğinde "kullanma iznini” verenler, imar planlarında “parsel bazlı” değişiklikler yaparak inşaat yoğunluğunu arttıranlar, işler sarpa sarınca da yetkileri oradan alıp buraya aktaranlar…. Bütün bu süreçlere imza atanlar, “uygundur” diyerek onaylayanlar…. Sonra bürokrasinin içinde olmayanlar: yapı denetçileri, teknik sorumlular, şantiye şefleri, proje çizerleri, kontrol edenleri, imalat aşamalarında vize kontrolü yapanlar…. Bütün bu oyuncular çok uzun bir liste oluşturuyorlar. Tıpkı, bir savaş filminde esas oğlan ile esas kızın yanında-yöresinde bulunan üçüncü-beşinci roller gibi. O yüzden listesini yapamıyoruz, adlarını pek bilmiyoruz; işler mahkemeye düşmedikçe öğrenemiyoruz. Yapı öyle ya da böyle bitti, dosya kapandı mı? Elbette hayır! Sırada “Yapı Kullanma İzin Belgesi” var. “İskân belgesi” denilen bu belge, biten yapının; inşaat ruhsatına ve ekindeki bütün belgelere uygun biçimde yapılıp tamamlanmış olduğunu belirtir. Bu belge olmadıkça yapı tapuya yapı olarak kaydedilemez. Bu durum, kat malikleri için bazı mülkiyet kısıtlılıkları da yaratır. Yapı kullanma izin belgesi üzerinde de çok sayıda “yetkili imza” yer alır. Yapı sahibi, yapı müteahhitti, şantiye şefi, mimari proje müellifi, diğer teknik sorumlular…. Bunların tümü yapı kullanma izin belgesini imzalarlar. 8. Türkiye’de Yasal Yapı Üretim ve Denetim Sistem Neden İşlemedi? Yukarıdan beri yazdığımız bu yapı üretim ve denetim sisteminin gerçekten ayrıntılı, kesin, kapsayıcı olduğunu kabul etmemiz gerekiyor. Peki; yapı üretim sorumluluğunu ehliyetli meslek mensuplarına veren, bütün teknik detayları ve denetimi uzman kuruluşlara ve kişilere bırakan, taraflar arasında oluşabilecek çıkar çatışmalarını ve muvazaa olasılıklarını ortadan kaldıran, etkili ve caydırıcı ceza hükümleri içeren bu sistem, geçerli olduğu dönemde işledi mi? Bu soruya olumlu yanıt vermek, ne yazık ki pek olanaklı görünmüyor. Çünkü depreme uğrayan 11 ilde yıkılan ya da oturulamaz hale gelen yapıların tümünün ruhsat ve denetim sicillerini henüz çıkarabilmiş değilsek de elde ettiğimiz ilk bilgiler ve tanıklıklar, bu “zavallı” yapıların önemli bölümünün, işte bu yapı üretim ve denetim sisteminin yürürlükte olduğu 1999 sonrasında üretildiğini artık gizlenemez bir gerçek olarak ortaya koymuş bulunuyor. Oysa biz, öteden beri bütün suçu kalitesiz müteahhitlere ve müteahhitlik şirketlerine yıkmaya alışmıştık. Fakat gördük ki bu konuda kadar mükemmel bir kurallar dizini oluşturmuş olsak da teknik gereklerine ve imar kurallarına tamamen uygun yapılaşmayı yine de sağlayamamışız. Gördük ki 2001 yılından beri 19 ilde, 2010 yılından beri ise bütün illerde uyguladığımız kapsamlı ve ayrıntılı yapı denetim sistemini verimli-etkili-doğru çalıştıramamışız. Gördük ki bütün o karmaşık, bol imzalı izin-ruhsat süreçleri kaliteli yapı elde etmemiz için yeterli olmamış. O zaman, şunu sormalıyız: sistem, neden işlemedi? Bu soruya, ilgili herkes; bulunduğu yere, taşıdığı sorumluluklara, siyasal angajmanlarına göre farklı yanıtlar verdiğinden, tek ve gerçekten doğru bir yanıt bulmak neredeyse olanaksızdır. Fakat biz, bütün objektifliğimizle, şöyle diyebiliriz: Yasalarda, yönetmeliklerde, kurallarda, belgelerde hiçbir eksiklik yoktur. Eksiklik, sistemin içinde yer alan “insan”da; insanda olması gereken sorumluluk bilincinde, görev ahlakında, vicdandadır. Sistem, bu yüzden işlemedi. Peki, ne yapmalı? İşte bu sorunun yanıtını, bir sonraki yazımızda irdeleyeceğiz… 9. Sonuç Yapı sektörü; içinde sayısız oyuncunun çeşitli roller üstlenerek yer aldığı, kendine özgü karmaşık kuralları olan fakat bu kuralları çok fazla insanın bilmediği, bilenlerin onları kolayca esnetebildiği, esnetemeyenlerin ise umursamadığı; risklerle, tehlikelerle dolu ve bir o kadar da kârlı bir oyun alanı. Bu oyunda asıl oyunculara pek bir şey olmuyor, onlar sadece kâr ediyorlar, yükseliyorlar, büyüyorlar. Figüranlar ise sürekli zararda. Onlar para kaybediyorlar, sokaklarda aç ve açıkta kalıyorlar, çoğu zaman da ölüyorlar. Yani, “sürdürülemez” bir oyun bu. Bir an önce durdurulmalı, bir an önce... Peki nasıl? Bunu da bu makalenin ikinci bölümü olarak tasarlanan gelecek yazıda yanıtlamaya çalışacağız. Kurumsal Not : KAPDEM'de yayınlanan yazı ve çalışmalar KAPDEM'in kurumsal görüşünü yansıtmaz, tüm yasal sorumluluk yazarlara aittir.
Türkiye, Kahramanmaraş Pazarcık merkezli ve 10 ili etkileyen iki büyük deprem nedeniyle maalesef yine ve bu kez gerçekten çok büyük bir felaket ve yıkım ile karşı karşıya kaldı. Biz, yine ve bu kez çok daha yoğun biçimde aynı şeyleri tartışıyoruz: Hazırlığımız neden yok, binalarımız neden çürük, deprem vergileri nereye gitti, siyasetçilerin, idarecilerin, merkezi ve yerel yönetimlerin, siyasi makam sahiplerinin sorumlulukları nelerdir, insanlarımız neden bilinçsiz vs... Ve yine aynı hukuki soruları soruyoruz: Sorumlular bulunabilir mi, cezalandırılabilir mi, cezalar caydırıcı olabilir mi? Ve yine aynı siyasi tartışmaların daha keskin versiyonlarını yapıyoruz: Yöneticilerin yetersizliği, öngörüsüzlüğü, beceriksizliği, suçları ve sorumlulukları… Bundan önceki benzer tartışmaların pek bir faydasının olmadığı, yine aynı felaket manzarasıyla karşılaşmamızdan bellidir. O yüzden, şimdi burada yeniden bunları tartışmayacağız. Bizim yapacağımız, bu defa üzerinde en çok durulan, herkesin sözünü ettiği fakat kimsenin de tam olarak içeriğini ve kapsamını bilemediği bir siyasal/hukuksal meseleyi irdelemek: ‘İmar affı,’ ya da daha “sempatik” ifadesiyle ‘İmar barışı’. Bu makalede, işte bu imar affı/imar barışı kavramlarını açıklamaya, bunlara dair düzenlemeleri ve olası sonuçlarını analiz etmeye çalışacağız. Bu uygulamaların; imar kurallarına uymayanları ödüllendiren, kurallara uyanlarda ise adaletsizlik duygusu yaratan, kamu yönetimini zehirleyen, doğal dengeyi bozan, yaşamsal tehlikelerine kapı açan, şehircilik ve planlama ilkelerini alt üst eden yönlerini vurgulayacağız. Bu kapsamda özellikle de son 2018 tarihli imar barışı düzenlemesinin sorunlu yönlerini ve son büyük yıkımdaki etkisini incelemeye çalışacağız. Geçmişteki imar affı yasaları en azından belli teknik kontroller ve yaptırımlar içerirken, 2018’deki imar barışının tüm sorumluluğu devletten alıp ‘çıkar sahibi vatandaşa’ yükleyen, sadece gelir elde etmeye dönük olduğu izlenimi veren anlayışını ortaya koyacağız. Düzenlemenin bu haliyle temel anayasa ve yönetim hukuku ilkeleri ile çeliştiğini vurgulayacağız. Son olarak, bu yıkımın tek suçlusunun hemen imar affı/barışı yasaları olduğunu söylemenin doğru olmadığını, bu durumun başka pek çok sorunlu durumları, suç ve sorumlulukları göz ardı etmeye neden olabileceğini açıklayacağız. Türkiye’de, herhangi bir imar affından yararlanamıyor olsa bile kaçak veya ruhsat alma hakkı olmayan yapıların nasıl yıllarca varlıklarını sürdürebildiğini hatırlatacağız. Bir Felaketin Ardından: İmar Affı (İmar Barışı) Nedir, Ne Değildir ve Büyük Yıkımdaki Etkileri? I. Giriş Yaşadığımız son felaket, pek çok boyutuyla her düzeyde ve her düzlemde tartışılırken, bir konu, haklı olarak çok öne çıktı: İmar affı, ya da siyasetçilerin diliyle “imar barışı!” Çünkü deprem o kadar fazla sayıda yapıyı yıktı ve yıkılan yapıların görüntüsü öylesine “zavallı bir moloz yığını” halindeydi ki, bunların nasıl projelendirildiği, nasıl inşa edildiği, nasıl kontrol edildiği tartışılırken konu dönüp dolaşıp hep bu imar aflarına, özellikle ve öncelikle de 2018 yılında çıkarılmış olan son Yasaya (yasa değişikliğine) geldi. Kamu yönetiminin derin ve dolambaçlı hukuk labirentlerinde dolaşma olanağı bulunmayan vatandaşlar için kolay anlaşılır olmayan imar affı/imar barışı kavramları; kısa süre içinde bütün yıkımın, bütün can kayıplarının tek nedeni gibi algılanmaya başlandı. Oysa böylesi durumlarda ortaya çıkan pek çok benzeri söylenti gibi, bu söylenti de tam doğru değildi. İşte biz, aşağıda; imar affı/imar barışı denilen hukuksal olgunun ne olduğunu ve son faciada (eğer varsa) ne kadar payı bulunduğunu, o hukuk labirentlerinde dolaşamayan sıradan vatandaşlara anlatmaya çalışacağız. II. İmar Affı/İmar Barışı: Ruhsatsız ve Ruhsata Aykırı Yapılara Yasal Koruma Sağlamanın ‘Sempatik’ İfadesi İster imar affı, ister (siyasetçilerin sevdiği gibi) imar barışı diyelim, bu tanımlamalar hukuksal değildir; ruhsatsız ya da ya da ruhsata aykırı yapılar hakkındaki yasaların hiçbirinin adında ya da içeriğinde “af”, “barış” gibi sözcükler bulunmaz. “Barış” sözcüğü, sadece bir yerde, 2018 yılında çıkarılan Yasanın TBMM komisyon Raporunun genel gerekçesinde kullanılmıştır. Siyasetçilerin bu yasalara “af” ya da “barış” demelerinin, “sempati toplamaktan” başka amacı yoktur ve 2018 yılında çıkarılan son düzenleme için “af” yerine “barış” sözcüğünün yeğlenmesi de sempatiyi arttırmak amacına dönük olmalıdır. Bu biraz, hükümetlerin benzin fiyatı artışına alçak sesle “fiyat ayarlaması” adını verirken, memur maaşlarının artışına yüksek sesle “zam” demelerine benzetilebilir. Bu yasalar, bazen “falan yasanın falan maddesinin değiştirilmesi kanunu”, bazen “izinsiz yapılar hakkında kanun” bazen “falan kanuna bir madde eklenmesi kanunu” hatta “bina yapımını teşvik kanunu” adıyla çıkarılmıştır. Çoğu da zaten bütçe kanunlarının maddeleri arasında ya da son derece alakasız “torba kanunların” içinde “neredeyse fark edilmez” haldedir. Nitekim kamuoyunda tartışmalar yaratan 2018 tarihli son “af/barış” düzenlemesi de zaten böyle bir kalabalık ve alakasız “torba kanunun” içinde, tek maddelik yer kaplamaktadır. Üstelik “bugüne kadar çıkarılan imar affı yasaları” başlıklı listelerde sıralanan yasaların büyük bölümünde, herhangi bir aftan çok daha başka konuların düzenlenmiş olduğu görülür. Bunlar; hazine arsalarının uygun bedelle satışı, ruhsatsız yapılara su ve elektrik gibi belediye hizmetlerinin sağlanması, özelleştirilen kuruluşların turistik yörelerdeki arazilerinin imar koşullarının değiştirilebilmesi, izinsiz yapılara belediye hizmeti sağlayan kamu görevlilerine verilen cezalarının affı gibi hususlardır. Fakat 1950’lerden bu bugüne, imar mevzuatına aykırı yapılara çeşitli biçimlerde “af” getiren yasalar da vardır ve bunlar aşağıda incelenecektir. Bu konudaki şaşırtıcı bir güncel gelişmeyi de tam burada belirtmek gerekiyor: Bugün, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde (TBMM’de), yeni bir af/barış yasa tasarısı var, görüşme sırası bekliyor! 11 Ekim 2022 tarihinde TBMM kayıtlarına giren bu “çok taze” yasa teklifi, bir önceki (2018) af/barış yasasının son geçerlilik tarihini 5 yıl ileriye öteliyor, böylece aradaki yaklaşık 5 yıllık zamanda yapılan yapılara yeniden af/barış olanağı sunuyor. Yeni teklif, ayrıca, önceki yasadan yararlanma hakkı olmasına rağmen son başvuru ve son ödeme tarihini kaçıranlara da yeniden başvuru ve ödeme hakkı tanıyor. Çok muhtemeldir ki TBMM’de beklemekte olan bu teklif, yaşadığımız felaketin ardından artık görüşülemeyerek kadük olacak; ama bu “siyasi alışkanlığın” asla sona ermeyeceğini, bir süre sonra tekrar ve tekrar gündeme geleceğini düşünmek, hiç de yanlış olmaz. III. İmar Affı/Barışı Çıkarmanın Yasal Düzlemi: 1966’dan 2018’e Üç Kritik Dönemeç İmar Affı, “Çevre ve Şehircilik Bilim ve Mevzuat Terimleri Sözlüğü”nde şöyle tanımlanıyor: “Türkiye’de yoğun nüfus artışının getirdiği konut ihtiyacına yönelik arsa üretiminin karşılanamaması nedeniyle ortaya çıkan kaçak ve çarpık yapılaşmayı bir plana bağlayarak, kişilerin kullanımındaki alanların mülkiyetinin, kullananlara belirli sınırlamalarla dağıtımı.” Bu tanımlamadan anlaşılabileceği gibi, imar aflarının en başta gelen nedeni, geçmişte hemen her zaman gecekondular olmuştur. Ruhsatsız ya da ruhsata aykırı yapılar, af yasalarının ikincil nedenidir. Türkiye’de imar mevzuatına aykırılıkların affını incelerken, birkaç “kilometre taşımız” olmalıdır: İlk kilometre taşımız, 1966 tarihli 775 sayılı “Gecekondu Kanunu” dur. Çünkü Gecekondu Kanunu, her ne kadar içeriği itibariyle “ikamet amacı taşıyan” yapıları merkezine almakta ise de “başkasının mülkiyetindeki arsalar üzerindeki her türlü yapıyı” kapsamaktadır ve bu konuda o güne kadar çıkarılmış en kapsamlı yasal düzenleme niteliğindedir. İkinci kilometre taşımız, 1984 tarihli 2981 sayılı “İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler Hakkında Yasa” olmalıdır. Çünkü bu yasa, (kendinden önce aynı konuda çıkarılmış olan 1983 tarihli 2805 sayılı Yasayı da yürürlükten kaldırarak) konuyu çok daha geniş ele alan ve imar mevzuatına aykırı bütün yapılar için bazı teknik incelemeler öngören, bu inceleme sonuçlarına göre de “koruma veya ortadan kaldırma” öngören kapsamlı bir yasadır. Üçüncü (son) kilometre taşımız ise, bu günlerde tartışma odağı olan ve “imar barışı” adıyla bilinen düzenlemedir. Bu düzenleme; 2018 yılında 3194 sayılı İmar Kanununa, 7143 sayılı Kanun ile eklenen bir “geçici madde” ile gerçekleştirilmiştir. Çünkü bu Yasa (maddesi), konuyu; kendinden önceki bütün yasalardan daha muğlak ve geniş tutmuş, üstelik en önemli kamu hukuku prensipleriyle ciddi biçimde çelişen yaklaşımlar içermiştir. Biz, bu makalede, konuyu çok dağıtmamak için, “gerçekten af niteliği taşıyan” ve görece yakın tarihli olan bu 3 kilometre taşını esas alacağız. IV. Geçmişteki ‘İmar Affı’ Yasaları ile İlk Kez ‘İmar Barışı’ Diye Duyurulan 2018 Tarihli Son Yasa (Maddesi) Arasındaki Farklar Geçmişteki af nitelikli yasalar içindeki ilk kilometre taşımız olan 775 sayılı Gecekondu Kanununa baktığımızda, bu Yasanın “gecekondu tanımı içine her türlü yapıyı” koyduğu görülür. Fakat daha önce de belirttiğimiz gibi, ülkenin o günkü ekonomik gelişmişlik düzeyi dikkate alındığında, “her türlü yapı” tanımı içine görece az katlı küçük yapıların girdiği açıktır. 775 sayılı Yasadaki temel hedef, “mevcudun iyileştirilmesi, iyileştirilemeyenlerin ortadan kaldırılması ve yeniden aynı duruma gelinmesinin önlenmesi”dir. Bu hedef doğrultusunda alınan önlemler yasada ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir. Bunlar; aykırılıkların malikler tarafından düzeltilmesi, kamu otoritesi tarafından zorla yıkılması, önleme bölgeleri oluşturarak aykırı yapı maliklerini bu bölgelere taşıma gibi önlem ve uygulamalardır. İkinci kilometre taşımız olan 2981 sayılı Yasa da imar mevzuatına aykırı yapılara ilişkin olarak 775 sayılı Yasaya paralel bir anlayışı sahiplenmiştir. Bu Yasadaki “af” olgusu da kuralsız-koşulsuz değildir. İmar mevzuatına aykırı inşa edilmiş yapılar ve gecekondular aynı şekilde “korunacak”, “ıslah edilerek korunacak” veya “yasa hükümlerinden yararlanamayacak” olarak sınıflandırılmıştır. Korunacak ve ıslah edilerek korunacak yapılara ruhsat verilebileceği belirtilmektedir. İmar ve gecekondu mevzuatına aykırı yapılar yasada belirtilen süre içinde belediye veya valiliğe başvuracak, uygun durumda olanlar yasallaştırılacak, olmayanlar zorla yıkılacaktır. Bütün bu değerlendirmeler; bir yandan arazi mülkiyeti sorunlarını, diğer yandan da yapıların teknik detaylarını içermektedir. Oysa 2018’de çıkarılan son af/barış Yasası, kendinden önceki bu kilometre taşlarından çok keskin ve ağır biçimde ayrışmaktadır. Bu son Yasa, 31.12.2017’den önce yapılmış yapıları, 31.10.2018 tarihine kadar müracaat etmek ve 31.12.2018’e kadar da gerekli ödemeleri yapmak koşuluyla af kapsamına almaktadır. Bu son Yasa ile önceki Yasalar arasındaki en temel farklılık; geçmişteki imar afları, ruhsatsız ve imar mevzuatına aykırı yapılar ile gecekondularla ilgili olarak en azından belli teknik kontrol koşulları içerirken, bu yeni düzenlemenin hemen hemen hiçbir koşul içermemesidir. Bu son düzenlemede ve Uygulama Tebliğinde, affa/barışa konu yapılar için daha önceki yasalarda öngörülen herhangi bir nitelik değerlendirmesine ve ayrımına yer verilmediği gibi, “yapının zemine uyumu” dışında başkaca hiçbir bir inceleme koşulu da öngörülmemiştir. Yasanın öngördüğü sistem, tümüyle ve sadece “yapı sahiplerinin beyanını” esas almıştır. Zaten bu af/barış yasasının, imar mevzuatına aykırı yapıların “teknik uyumsuzluklarıyla” hiç ilgilenmediği, ilgili Komisyon Raporunun “Genel Gerekçesinde” de şöyle itiraf edilmektedir: “ Mali yükümlülükleri yerine getirilmeden yapılmış kaçak yapıların, yapılan düzenleme ile Yapı Kayıt Belgesi altında kayıt altına alınması amaçlanmıştır .” Bu yeni düzenlemede öngörülen “parasal harçların-cezaların” ödenmesi üzerine düzenlenecek olan “yapı kayıt belgesi”, 3194 sayılı İmar Kanunundaki “yapı kullanma izin belgesi” ile aynı hukuksal değeri taşımaktadır. Bu af/barış Yasasının temel gerekçeleri; “Vatandaş ve belediyeler arasındaki imar kaynaklı anlaşmazlıkların mahkemelerin altından kalkamayacağı kadar birikmesi, belediyelerin imar kurallarına aykırı yapıları birçok nedenle yıkmaktan kaçınması, bunlara elektrik su ve doğalgaz bağlanmaması, bu durumdaki konut ve iş yerlerinin ekonomik değer ifade etmemesi, teminat olarak gösterilememesi” olarak açıklanmıştır. Bir başka gerekçe de “ruhsatsız yapı stoğuna ekonomik işlevsellik kazandırılması” dır. Oysa bu gerekçelerin geçerli olmadığını görmek için çok fazla çabaya gerek yoktur. Çünkü sık aralarla af çıkarmanın, ruhsatsız yapıları önlemek bir yana, daha da cesaretlendireceği açıktır ve nitekim böyle de olmuştur. Aynı şekilde, projelerine uygun olmayan yapı stoğunun ekonomik değerinin asla beklenen düzeyde olamayacağı da açıktır. Öte yandan, bu yasal düzenlemenin 24 Haziran 2018 Cumhurbaşkanlığı ve Milletvekili Genel Seçimlerinden kısa süre önce gündeme getirilmiş olması, önceki imar affı düzenlemelerinde de genellikle karşılaştığımız siyasi amacı ortaya koymaktadır. Bu af/barış düzenlemesinden yararlananların sayısına ve elde edilen hazine gelirine ilişkin sağlıklı bilgilere ulaşmak mümkün olmasa da 3,5 milyon konut ve işyerinin yararlandığı, 25 milyar TL’yi aşan gelir elde edildiği yönünde çeşitli açıklamalar yapılmıştır. V. Son 2018 ‘İmar Barışı’ Düzenlemesinin En Tartışmalı Yönü Son 2018 imar affı/barışı düzenlemenin bir cümlesi, yukarıdaki karşılaştırmalı analizde anlattığımız olumsuzlukların tümünü aşan bir hukuksal tartışma alanı yaratmaktadır. Bu cümle, Yasanın metninde yer alan ve ilgili Tebliğde de tekrar edilen, “Yapının depreme dayanıklılığı hususu malikin sorumluluğundadır” cümlesidir. Bu cümlenin ortaya koyduğu yaklaşım, yasa tekniği ve felsefesi açısından olduğu kadar, yönetim bilimi açısından da ağır biçimde sorunludur . İdarenin, en yaşamsal konuda yaptığı düzenlemede, en büyük tehlikeyi yaratma potansiyeline sahip bir alanı görmezden gelmesi ve bütün sorumluluğu da “çıkar sahibi” vatandaşa teslim etmesi, böylece olası bir depremde üçüncü kişilerin yaşam haklarını ağır tehlikeye atması; bütün anayasal-yasal literatürde ve kamu yönetimi disiplininde daha önce örneğine rastlanmamış ve gelecekte de rastlanması mümkün olmayan ayrıksı bir durum olarak karşımıza çıkmıştır. Bu yaklaşımı, daha anlaşılır kılmak için şöyle bir benzetme yapmak mümkündür: İdare, Trafik Kanununa bir madde ekleyerek “ehliyetsiz araç kullanmayı” serbest bırakmış, aynı maddenin devamında ise “Fakat ehliyetsiz araç kullanan sürücü birini ezerek öldürür veya yaralarsa, bu onun sorumluluğudur” demiştir! Böyle bir yaklaşımın akla aykırılığını daha fazla açıklamaya gerek bulunmamaktadır. Üstelik binanın depreme dayanıklılık sorumluluğunu kendi üzerinden atarak vatandaşa yükleme yaklaşımı, özellikle 1999 Körfez Depreminden sonra Devletin yapılarda can ve mal emniyetinin sağlanması yönündeki kararlılığında çok ciddi bir “kırılmayı” ifade etmektedir. Çünkü Devletin 1999 Körfez Depreminden sonraki en öncelikli hedefi, yapıların depreme dayanıklılığını artırmak olmuştur. Depremin hemen ardından çıkarılan 4708 Sayılı Yapı Denetimi Kanununda bu hedef çok net belirtilmektedir: “Can ve mal güvenliğini teminen, imar plânına, fen, sanat ve sağlık kurallarına, standartlara uygun kaliteli yapı yapılması için proje ve yapı denetimini sağlamak ve yapı denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek” Yani Devlet, 1999 depreminden sonra, “can ve mal güvenliğini sağlayan, depreme dayanıklı yapılar gerçekleştirmeyi” başat hedef olarak görmüştür. Yine kamuoyunda “Kentsel Dönüşüm Yasası” olarak bilinen 6306 sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun” da temel amacı, riskli alanların ve riskli yapıların “dönüştürülmesini” sağlamaktır. Oysa bu yeni af/barış düzenlemesindeki sözünü ettiğimiz cümle, bu sorumluluğu devletten almakta, vatandaşın inisiyatifine bırakmaktadır. Yukarıdan beri yapılan bütün açıklamalardan sonra, vurgulanmalıdır ki “imar barışı” adıyla anılan 2018 tarihli bu son yasal düzenleme; 3194 sayılı İmar Kanununun caydırıcılığını azaltmış, yapılardaki kalite bozukluğunu ve ruhsata aykırılığı engelleyen idari, parasal ve cezai yaptırımları anlamsız bırakmış, idarelerin elini zayıflatmıştır. Topluma ve doğaya karşı işlenen suçların, birtakım siyasi faydacı yaklaşımlarla bağışlanması; gelecek nesillere yönetilebilir kaynaklar ve yaşanabilir çevre bırakmamızı olanaksızlaştıracaktır. Düzenlemenin, “sorumluluğu vatandaşa aktaran” yaklaşımı ise her türlü eleştiriyi hak etmektedir. Bu konudaki son not da şudur: Yapının depreme dayanımı konusunda gerekli değerlendirmeleri yapmak yerine bütün sorumluluğu vatandaşa yükleyen bu düzenlemenin iptal istemiyle Anayasa Mahkemesine götürülmesi gerekirken, yetki sahibi hiçbir siyasi parti ve siyasi parti grubu bunu yapmamıştır. VI. Son 2018 ‘İmar Barışı’ Düzenlemesi Neden Kötü? Neden Ağır Sorunlu? Son af/barış Yasasını ve yasaya ilişkin Tebliği yakından incelediğimizde, düzenlemenin; esas olarak proje fazlası inşaat ve arsa mülkiyeti gibi problemleri hedeflediğini, gelir elde etmeyi amaçladığını, diğer teknik uyumsuzluklar ve/veya hatalarla hiç ilgilenmediğini görmekteyiz. Her şeyden önce, düzenleme beyan esasına dayanmaktadır ve internet üzerinden yapılan başvurulardaki bütün beyanların idarece doğru kabul edileceği öngörülmüştür. Her ne kadar, Uygulama Tebliğinde (Yasada değil) yalan beyanda bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanununun (TCK’nın) ilgili hükümlerine göre işlem yapılacağı belirtilmekte ise de can ve mal güvenliğini birinci dereceden ilgilendiren böyle bir konuda devletin sadece beyana güvenmemesi, denetim fonksiyonunu yerine getirmesi beklenmelidir. Yasadan yararlanacak olan yapılardan, özel harita kadastro büroları tarafından düzenlenecek olan ve zemin ile yapının mimari projesinin uyumunu gösteren “zemin tespit tutanağı” dışında herhangi bir değerlendirme raporu istenmemekte, yapı üzerinde herhangi bir teknik inceleme yapılması da gerekmemektedir. Zemin tespit tutanağı da tamamen yapının zemine aplikasyonunu gösteren “topografik” bir belgedir. Can ve mal güvenliğini geniş ölçüde ilgilendiren bir düzenlemenin, bu şekilde hazırlanmasını ve yasalaşmasını doğal ya da normal kabul etmek olanaksızdır. VII. İmar Affı/Barışı Düzenlemelerinin Diğer Genel Sonuçları: Kamu İdaresine Güveni Zayıflatma, Yasadışılığa Özendirme ve Vatandaşta Eşitlik/Adalet Duygusunu Köreltme Başta da söylediğimiz gibi, Türkiye’de 1950’lerden bu yana gecekondulara ve imar mevzuatına aykırı yapılara ilişkin çok sayıda yasa çıkartılmıştır ve bunların bir bölümü gerçekten de “af” niteliğindedir. Çünkü bu yasalar ile bir yandan imar mevzuatına aykırılıklar yasal hale getirilirken, büyük miktarlarda kamu arazisi ve arsası da yasadışı işgalcilerine küçük bedellerle tapulanmıştır. İmar kurallarına uymayanlar ve işgalciler, çoğu zaman küçük parasal cezalar ödemişler, çoğu zaman da hiçbir bedel ödemek zorunda kalmamışlardır. Bütün bu af nitelikli uygulamaların bir başka önemli sonucu da şehir ve kasabalarımızda şehircilik ve planlama prensiplerinin temel gereklerine uygun imar planları yapılabilmesinin önünü kapatmak olmuştur. Çünkü imar mevzuatına aykırı yapılar ve gecekondular yasal hale geldiğinde, şehirlerin bilimsel planlama seçeneklerini ipotek altına almaktadırlar. Diğer taraftan, kendine ait olmayan arazi ve arsalar üzerine kaçak yapılar konduranların ya da imar mevzuatına aykırı yapılar yapanların sık aralarla affedilmesi; kendi arsasında, imar kurallarına uyarak, emeklerini ve birikimlerini ortaya koyarak, bin bir güçlükle konut sahibi olabilenlerde hep adaletsizlik duygusu yaratmıştır. Yasalara ve yönetmeliklere uymanın cezalandırıldığı düşüncesi, devlete olan güveni sarsan bir durumdur. Fakat, geçmişteki af yasalarının muhatapları, (Türkiye’nin o günkü şehirleşme düzeyi, yapı teknolojisi, imar planı gereksinimleri de göz önüne alındığında) genellikle ve ağırlıklı olarak hazine arazilerine yapılmış küçük ve görece basit konut amaçlı yapılar olduğundan, konu etrafında sürdürülen tartışmalar hemen hemen hiçbir zaman bugünkü gibi “yaşam tehlikesi” boyutunda ele alınmış değildir. Üstelik geçmişteki yasalarda imar mevzuatına aykırı yapılar için mühendislik ve şehircilik ölçütleri içinde bazı değerlendirmeler ve bu değerlendirmeler doğrultusunda çeşitli sınıflandırmalara bağlı önlemler öngörülmüşken, son 2018 tarihli yasa değişikliğinde hiçbir teknik kontrol mekanizması yer almamıştır. Bu son düzenlemede idare; ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapılar ile ilgili olara neredeyse tüm sorumluluğu vatandaşa devreden, sadece elde edilecek ceza geliriyle ilgilenen bir konumdadır. VIII. 2018 Tarihli ‘İmar Barışının’ Son Deprem Yıkımında Payı Ne Oldu? 2018 tarihli son af/barış düzenlemesi hakkındaki bütün bilgileri verdikten ve değerlendirmeleri yaptıktan sonra, şimdi asıl soruyu yanıtlamanın sırasıdır: Bugünlerde yaşadığımız depremdeki yıkıntının bütün suçu (ya da yıkıntının önemli sebebi) imar affı/barışı yasası/yasaları mı? Yapı kalitesi ve düzeni bakımından 1999 Körfez Depremini “milat” kabul ettiğimize göre, çok eski tarihli af/barış yasalarını bir yana bırakıp, son (2018 tarihli) Yasa üzerinden yanıtlamaya çalışalım: Bugün karşılaştığımız yıkıntıda 2018 tarihli imar affının/barışının ne kadar etkisi olduğunu gerçekçi biçimde saptamanın ilk koşulu, hiç kuşkusuz, yıkılan yapıların kaçının/hangilerinin bu aftan/barıştan yararlanmış olduklarını saptamaktır. Bunu bugün için bilmiyoruz, ilerleyen günlerde öğrenebileceğimiz de kuşkuludur. O yüzden, bu konuda daha fazla fikir yürütmenin olanağı da faydası da yoktur. İmar affının/barışının, faciadaki rolünü saptamanın ikinci koşulu ise yapıların bu aftan nasıl (ne sebeple-neden) yararlandıklarını ortaya koymaktır. Bunu açıklamaya çalışalım: Bir yapının “imar mevzuatına aykırılığı” neleri kapsar? Şöyle bir liste yapabiliriz: * Yapı, inşaat ruhsatı alınmadan inşa edilmiştir. * Yapı, imar planlarına ve yönetmeliklerine aykırıdır. Yani kat yüksekliği ve toplam yapı alanı mevzuattaki “yapı/arsa katsayılarına” uymuyordur, bazı dış görünüş kurallarına ya da yol cephesi, komşu mesafeleri gibi kuralları ihlal etmiştir. * Yapının bulunduğu arsada, İmar Kanununa göre kamuya terk edilmesi gereken kısımlar terk edilmemiştir. * Yapı, Hazineye ait arsa üzerine inşa edilmiştir. * Yapı, onaylanmış mimari ya da mühendislik projelerine aykırıdır. * Yapı, imar planında izin verilen kullanım amacı dışında inşa edilmiştir; örneğin konut olması gerekirken işyeri biçimindedir. * Yapıda, proje ve ruhsatta olmayan eklentiler ve/veya fazla alanlar inşa edilmiştir. Yukarıdaki listede yer alan aykırılıkların bir kısmı, zaten yapının “depremde yıkılmasının” gerekçesi olamaz. Örneğin komşu mesafesinin ihlali ya da dış görünüş kurallarına aykırılık, ya da imar planında gösterilen amaç dışında inşa edilmiş olması, ya da inşaatın hazine arazisine yapılmış veya arsadaki kamu hissesinin terk edilmemiş olması böyledir. Aykırılıkların bir bölümü ise duruma göre yapının depremde yıkılmasına neden olabilir ya da olmayabilir niteliktedir. Örneğin yapı hiç ruhsat almamış; fakat gerek mimari gerekse de statik projeleri ve inşaat kalitesi bakımından mükemmel inşa edilmiş olabilir. Yapıda proje ve ruhsat dışı yaratılan fazla alanlar da duruma göre binanın statiğini olumsuz etkileyebilir ya da etkilemez. “Proje dışı fazla alan yaratma” girişimi, özellikle tatil yörelerindeki ikinci konutlarda sık görülmektedir. Tek katlı bahçeli yapıların önündeki-arkasındaki alanlara küçük sundurmalarla misafir odaları eklenmesi buralarda yaygın bir uygulamadır ve son imar barışından yararlananların büyük bölümünü bu tür “ruhsat dışı fazla alan yaratan vatandaşlar” oluşturmuştur. Son 2018 imar barışı düzenlemesinin deprem yıkımındaki rolünü saptayabilmek için, yıkılan yapıların düzenlemeden yararlanıp yararlanmadıklarının öncelikle ortaya konulması, daha sonra ise yararlanmışlarsa nasıl ve hangi gerekçelerle yararlandıklarının saptanması gerekmektedir. Bunun için, ayrı ve çok boyutlu teknik-bürokratik inceleme süreçlerine gerek olduğu da ortadadır. Öte yandan, ülkemizde imar mevzuatına aykırı yapıların, herhangi bir imar affından hiç yararlandırılmamış olsalar bile yıllar boyunca varlıklarını sürdürebildikleri bilinmektedir. Yani, depremde yıkılanlar arasındaki imar mevzuatına aykırı yapılar, imar affı çıkmasaydı bile orada hala duruyor olacaklardı. Yani, bu yapıların, “imar affından yararlandırıldıkları için orada var olduklarını ve sonuçta bu yüzden yıkıldıklarını” söylemek zordur. IX. Sonuç Kamuoyunda imar affı ya da imar barışı adıyla anılan düzenlemelerin, özellikle de bu konudaki son düzenleme olan 2018 tarihli Yasanın niteliği, genel imar düzenine etkileri ve son deprem yıkımındaki rolü üzerinde yaptığımız incelemenin sonuçlarını şöyle özetlemek mümkündür: Ülkemizdeki imar mevzuatına aykırı uygulamalar, eski yıllardan bu yana, sık aralarla affedilmektedir. Bu af yasaları çok çeşitli toplumsal, ekonomik, yönetimsel gerekçelere dayandırılmaya çalışılsa da hemen tümünde oy kaygısının, ağırlaşan dava yüklerinin, ceza ve vergi geliri elde etme isteklerinin rol oynadığı açıkça görülebilmektedir. Bu türdeki af yasaları; bir yandan kural ihlalini ödüllendirerek özendirirken, kurallara uyarak güçlükle konut sahibi olanlarda da adaletsizlik duyguları yaratmakta, Devlete güven duygusunu zayıflatmaktadır. Siyasetçilerin, bu afları makul gösterebilmek için ortaya attıkları gerekçelerin de hemen hemen hiçbirinin gerçekleşmediği, ülkenin tekrar tekrar aynı noktaya gelmesinden açık biçimde anlaşılmaktadır. 2018 yılında çıkarılan ve siyasetçilerin dilinde “imar barışı” olarak isimlendirildiği için toplumun da bu isimle hatırladığı Af Yasası da temel olarak benzer siyasi-ekonomik amaçlarla çıkarılmış bir yasadır. Fakat bu son Af/Barış Yasası, kendinden önceki bütün benzer düzenlemelerden açık ve ağır biçimde ayrışmaktadır. Bu son Yasa, tamamen “menfaat sahiplerinin” beyanını esas alan, yapıların teknik kalitesi ile ilgili hiçbir değerlendirme zorunluluğu ve kural içermeyen; bu biçimiyle sadece “hazineye gelir elde etme amacına” dönük olduğu izlenimi veren bir düzenlemedir. Üstelik Yasanın hazırlanma ve kanunlaşma zamanlaması da bu girişimin “siyasi amaçla” yapılmış olduğunu düşündürmektedir. Bütün bu olumsuz gerçeklere rağmen, kamuoyunda son deprem afeti bağlamında sıklıkla gündeme gelen “bütün yıkımın önemli sebeplerinden birinin bu Af/Barış Yasası olduğu” şeklindeki algının da geçerli ve gerçekçi nedenlere dayanmadığı ortadadır. Çünkü son deprem afetinde yıkılan binaların hangilerinin/kaçının bu Af/Barış Yasasından yararlandığı henüz bilinmemektedir. Bu ilerleyen zamanlarda ortaya konulsa bile, yapıların aftan niçin/ne sebeple yararlandıklarını ortaya koymadan yıkımın bütün suçunu bu Yasaya bağlamanın olanağı yine de yoktur. Çünkü yapılar, pek çok nedenle aftan yararlanmışlardır. Bu nedenler arasında, bir yapının teknik kalitesizliği olabileceği gibi, teknik kaliteyle hiç ilgisi olmayan “mülkiyet anlaşmazlığı-imar yönetmeliklerinin ve planlarının arazi ile ilgili topografik koşullarına uymamak gibi” nedenler de vardır. Dolayısıyla, gerçekçi teknik incelemeler ve değerlendirmeler yapmadan, bu Af/Barış Yasasından yararlanmış her yıkıntının, “bu nedenle yıkıldığını” söylemenin olanağı yoktur. Öte yandan, ülkemizdeki imar mevzuatına aykırı yapılar, herhangi bir imar affından hiç yararlandırılmamış olsalar bile varlıklarını yıllarca sürdürebilmektedirler. Dolayısıyla, bu yapıların “imar affından yararlandıkları için deprem sırasında var olduklarını ve sonuçta af nedeniyle yıkıldıklarını” söylemek çok da gerçekçi değildir. Ancak, bu yapıların uygunsuzlukları ve eksiklerine dair gerekli yaptırımların ve denetimlerin eksik kaldığı da açık olduğuna göre, yıkımın siyasi ve idari sorumluluğu soruşturulurken imar affı/barışı düzenlemelerinin yıkımdaki olası etkileri de göz ardı edilmeyerek araştırılmalıdır. Son olarak bu makalenin ana konusu bağlamında yine de şunu tekrar etmek de önemlidir: Kurallara aykırılıkların affı, siyasi bir gelenek halini alacak denli yaygınlaştığında, aslında kuralsızlık yaygınlaşmaktadır. Unutmamalıdır ki imar afları bütün yıkımın nedeni olmasa bile kamuoyunda yarattığı izlenim budur ve bu izlenim kamu düzenini zehirlemektedir. Yaşadığımız felaket, ülkemizde imar mevzuatına ve teknik kurallara uygun yapılaşma gereğini bir kez daha ve bu kez çok daha acı biçimde hatırlatmıştır ve bu konu bir başka yazıda geniş biçimde ele alınacaktır. Kurumsal Not : KAPDEM'de yayınlanan yazı ve çalışmalar KAPDEM'in kurumsal görüşünü yansıtmaz, tüm yasal sorumluluk yazarlara aittir.
Son zamanlarda kamuoyunu çokça meşgul eden konuların başında, bazı “seçkin” bürokratların, memurların, kamu görevlilerinin, asıl görevleri dışında pek çok ek görevler edindikleri ve bu ek görevler nedeniyle de asıl görevleri karşılığında almakta oldukları aylıklarının dışında, çok sayıda ek gelirler elde ettikleri iddiaları geliyor. Gazete ve televizyonlarda “ikinci maaş, üçüncü maaş, dördüncü maaş, beşinci maaş” gibi tanımlamalar yapılıyor olsa da bu ödemelerin tamamının “maaş” (yani aylık) tanımına girmediği; bazen “huzur hakkı” bazen de “kâr payı” sayılabilecek ödemeler olduğu anlaşılmaktadır. Kuşkusuz ki “üç maaş-beş maaş” iddiaları, muhatapları tarafından (açıkça reddedilmese bile) kabul edilmiyor. Biz de bunların ne kadarının gerçek ne kadarının gerçek dışı olduğunu kontrol edecek yetkiye-bilgiye sahip değiliz. O yüzden, bizim yapabileceğimiz, iddiaların doğru olup olmadığını araştırmak değil, mevcut hukuksal düzenlemeler karşısında bunun mümkün olup olmadığını irdelemek olabilir. Bu makale bu hususu detaylı şekilde incelemek amacıyla kaleme alınmıştır. Farklı Yerlerden Üçer-Beşer Maaş Alan Bürokratlar Olması Mümkün Mü? İşin Doğrusu Nedir? Ne Olabilir? Giriş Günlük konuşmalarda kolayca dile getiriverdiğimiz pek çok kavramın içeriğini tam olarak söyleyemeyiz. Çoğu zaman da birden çok kavramı, gerçekten öyle olup olmadığını pek düşünmeden, aynı anlama gelecek şekilde kullanırız. Gündelik yaşamda fazla sorun yaratmayan bu durum, yasal-yönetsel konuları tartışırken problem yaratabilir. Yasaların-yönetmeliklerin arasında dolaşırken, kavramları doğru ve yerinde kullanmak çok önemlidir; çünkü eğer böyle yapmazsak tartışmalar anlamsızlaşır, açıklamalar bulanıklaşır. O yüzden, önce bazı kavramları açıklamakla işe başlamalıyız: Bürokrat-Memur-Kamu Görevlisi Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında, “kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri” yürüten görevliler; “memur” ve/veya “kamu görevlisi” olarak tanımlanmaktadır. Vatandaş olarak her gün muhatap olduğumuz vergi daireleri, hastaneler, belediyeler, bakanlıklar gibi kurumlar ve bu kurumlarda çalışanlardan mahkemelerdeki hakimler ve savcılara, sınırlarımızı bekleyen askerlerden üniversitelerdeki öğretim üyelerine, sokaklardaki bekçilerden karakollardaki polislere kadar bütün “devlet görevlileri” bu tanımın içindedir. Kamu görevinin ve görevlilerinin atama, ücret, yükselme, disiplin, emeklilik gibi bütün öznitelikleri ve çalışma koşulları, bir dizi yasayla düzenlenmiştir. Bu yasal düzenlemelerin; en geniş kapsamlı ve konumuzla doğrudan ilintili olanı da “Devlet Memurları Kanunu”dur. Devlet Memurları Kanunu; hemen bütün yönetsel kurumları ve bu kurumlarda çalışanları kapsar. Yargı örgütleri, Üniversiteler, silahlı kuvvetler, emniyet örgütü gibi bazı kurumlar ve bunların çalışanları ise kendi özel kanunlarına tabidirler. Bürokrasi veya bürokrat dediğimizde de genellikle Devlet Memurları Kanununa tabi olan kamu görevlilerini anlatmış oluruz. Maaş-Ücret-Huzur Hakkı-Kâr Payı Herhangi bir hizmetin karşılığında elde edilen gelirleri sistemli biçimde sınıflandırmaya çalışacak olsak, şöyle bir liste yapabiliriz: Eğer bir kamu ya da özel kuruluşta tüm mesainizi harcayarak çalışmaktaysanız, genellikle aydan aya ödeme alırsınız. Bunun adı “maaş”tır. Şayet bir kurumun karar verici ya da denetleyici oluşumlarında zaman zaman bulunuyor ve çeşitli kararlara imza atıyorsanız; bunun için aldığınız ödemenin adı “huzur hakkı” dır. (Huzur sözcüğü, “hazır bulunmak” anlamındadır ve söz konusu ödeme de size “toplantılarda hazır bulunduğunuz için” yapılmaktadır.) Eğer bir özel ya da resmi kurumun faaliyeti hakkında belli aralarla görüşlerine başvurulan bir uzman iseniz, yapılan ödemenin adı “danışmanlık ücreti” olacaktır. Nadiren, bir anlaşmazlığın çözümünde ya da bir davanın görülmesi sırasında, sadece spesifik bir konunun çözümü için görüşünüze başvuruluyorsa, o zaman ödeme “bilirkişi ücreti” olacaktır. Eğer bir kurumun yıllık bilanço karından “o kurum için yaptığınız görevden ötürü” size bir pay verilmekteyse, bunun adı da kâr payıdır. Kuşkusuz, yukarıdaki sınıflandırma “kesin” değildir; herkes bu listeye kendi yorumuna uygun eklentiler yapabilir; biz sadece “ana hatlarını” vermeye çalıştık. Yukarıdaki listenin konumuzla ilgili olan kısmı ise maaş, huzur hakkı ve kâr payı ödemeleridir. Çünkü, “üç maaş - beş maaş” iddiaları, genellikle bu ödemeler etrafında şekillenmektedir. Konuyu, şu iki noktada irdeleyeceğiz: a) “Kamu görevlisi” asli ve sürekli görevi dışında başka “sürekli ya da süreksiz-ticari-yönetsel” faaliyetlerde bulunabilir mi? b) Kamu görevlisi, bu faaliyetlerinden ek gelir elde edebilir mi? Aşağıda, bu konuları sırasıyla ele alacağız: İkinci Görev – İkinci Gelir Asli görev, Ek Faaliyet, İkinci Görev Kavramları Her Devlet Memuriyeti, yani her kamu görevi bir “kadroya” bağlıdır. Bu kadro; *Kamu görevinin gerektirdiği eğitim, deneyim, cinsiyet, yaş gibi özel nitelikleri, * Bu görev için öngörülen her türlü sosyal hakları, * Bu görev için kaç kişinin istihdam edileceğini, belirler. Örneğin; bir bakanlıkta 4 bakan yardımcısı kadrosu varsa, bu bakanlıkta 4 bakan yardımcısı istihdam edilebilecek demektir. Genel Müdürlüğün personel dairesinde 1 daire başkanı ve iki daire başkan yardımcısı kadrosu varsa, belirlenen nitelikleri taşıyan 3 kişi istihdam edilebilecek demektir. Orada, beşinci bakan yardımcısına ya da ikinci daire başkanına yer yoktur. Kural olarak, bir kamu görevlisi, ancak bir asli ve sürekli görevi yürütebilir. Yani Karayolları Genel Müdürüne aynı zamanda Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğü görevi de yüklenemez. (Geçici vekalet durumları hariç.) Devlet memurlarının, hangi görevleri ya da faaliyetleri yapabilecekleri ve hangilerini yapamayacakları konusundaki yasal kuralları ve bu kurallardaki istisnaları; olabildiğince özetleyerek şöyle formüle edebiliriz: a) Devlet memuruna; genel ve katma bütçeli kurumlarda, il özel idarelerinde, belediyelerde, bunların kurdukları birlikler ile döner sermayeli kuruluşlarda, kanunlarla kurulan fonlarda, sermayesinin tamamı devlete ait iktisadi kurumlar ile sermayesinin yarısından fazlası Devlete ait bankalarda ve sermayelerinin yarısından fazlası bu kuruluşlar tarafından karşılanan kurumlarda ikinci görev verilemez, her ne ad ile olursa olsun ücret ödenemez ve yarar sağlanamaz. Fakat; Özel kanunların ve Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin yetki verdiği sürekli hizmetler yaptırılabilir. Kurumların tababet, avukatlık hizmetleri yaptırılabilir. Asıl görevlerinin bulunduğu yerlerdeki mühendislik-mimarlık gibi teknik hizmetler ikinci görev olarak gördürülebilir . Benzer şekilde doktorlara çeşitli hastane yönetim hizmetleri ve öğretmenlere okul yöneticiliği görevleri yaptırılabilir. b) Devlet memurları, Türk Ticaret Kanunu’na göre “tacir” veya esnaf” sayılmalarını gerektirecek bir faaliyette bulunamazlar. Ticaret ve sanayi müesseselerinde görev alamaz, ticari mümessil veya ticari vekil veya kollektif şirketlerde ortak (komandit şirkette komandite ortak) olamazlar. Fakat; Memuriyet görevi yaptıkları kurumların ticari iştiraklerinde, kurumlarını temsilen bu görevlerde bulunabilirler . c) Memurlar, serbest meslek icra etmek üzere ofis, büro, muayenehane ve benzeri yerler açamazlar. Gerçek kişilere ya da özel hukuk tüzel kişilerine veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına ait herhangi bir iş yerinde çalışamazlar. Vakıf yükseköğretim kurumlarında da görevli olamazlar. Fakat; Memurların üye oldukları yapı, kalkınma ve tüketim kooperatiflerinde; kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulmuş yardım sandıklarında yönetim, denetim ve disiplin kurulları üyeliklerinde bulunabilirler. Yukarıdaki bu kısa özetten anlaşılmaktadır ki devlet memurlarının asli ve sürekli olarak gördükleri ve “kadroya bağlı” görevlerinin yanında başka görev alamayacakları şeklindeki genel kuralın, pek çok istisnaları vardır. Böylece; bir genel özet yapacak olursak: Devlet memurları; * Görevli oldukları kamu kurumlarının iştiraklerinde, * Memur kooperatiflerinde, * Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarında, * Kanunla ya da Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle kurulmuş yardım sandıklarında, * Devlet üniversitelerinde ve kanunun öngördüğü başka kurumlarda, Yönetim, denetim ve disiplin kurulu üyelikleri gibi görevlerde bulunabilirler. Şunu da vurgulamalıyız ki devlet memurlarının bu şekilde alacakları ek görevlerin “sayı sınırı” da yoktur. Yani bir memur, görevli olduğu kamu kurumunun iştiraki olan birden fazla ticaret şirketinin yönetim ya da denetim kurulunda, “o kamu payını temsilen” aynı anda görev alabilir. İkinci Gelir Kavramı ve Bu Konudaki Düzenlemeler Devlet memurlarının, kendi kadrolu asli görevlerine ek olarak, belli bazı kurumlarda bazı görevleri sayı sınırlaması olmaksızın yürütebileceklerini gördük. Şimdi de bu ek görevler için ek ödemeler alıp alamayacakları üzerinde durmalıyız. Temel kural şudur: Devlet memurlarına, işgal ettikleri kadroya dayanılarak ödenen aylık (ve bu aylığa bağlı çeşitli ek ödemeler) dışında hiçbir başka ücret ödenmez ve hiçbir yarar sağlanmaz.’ Fakat yukarıda ayrıntılarını verdiğimiz ek görevlendirmeler için yapılacak ek ödemeler, bu genel kuralın dışında kalır. Bu konunun takibini yaptığımızda, karşımıza 631 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 12. maddesi çıkmaktadır: “Memurlar ve diğer kamu görevlilerinden, asli kadro ve görevleri dışında, kurum ve kuruluşların yönetim kurulu, denetim kurulu, tasfiye kurulu, danışma kurulu üyelikleri ve komisyon, heyet, komite ile benzeri organlarda görev alanlara, bu görevlerinden sadece biri için ücret ödenebilir. Bu maddenin uygulanmasında oluşacak tereddütleri gidermeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.” ( ) Bu madde hükmü, daha sonra biraz daha pekiştirilerek, bu ek görevlerin “kurum içi veya kurum dışı” olması ayrımını da ortadan kaldırılmıştır: “Memurlar ve diğer kamu görevlilerinden, kurum ve kuruluşların yönetim kurulu, denetim kurulu, tasfiye kurulu, danışma kurulu üyelikleri ve komisyon, heyet, komite ile benzeri organlarda görev alanlara, kurum içi ve kurum dışı ayrımı yapılmaksızın bu görevlerinden sadece biri için ücret ödenebilir” Böylelikle, devlet memurlarının bu tür ek görevlerinin sayısı ne olursa olsun, bunların SADECE BİRİNDEN ek ücret alabilecekleri konusunda tartışılmaz bir yasal kural ortaya çıkmış bulunmaktadır. Ayrıksı Durumlar İl Özel İdareleri ve Belediye çalışanları da 657 sayılı Devlet memurları Kanununun kapsamı içindedir. Ne var ki hem belediyelerin hem de il özel idarelerinin meclislerinde ve bazı yönetim organlarında, seçilmiş ve atanmış görevliler birlikte görev yapmaktadırlar. Örneğin hem belediye encümenlerinde hem de il daimî encümenlerinde seçilmiş ve atanmış kişiler birlikte bulunurlar. Bu organlardaki atanmış görevlilerin, “birden fazla ek gelir elde edemeyecekleri” konusunda anlaşmazlık yoktur. Fakat seçilmiş görevliler söz konusu olduğunda, durum değişmektedir. Belediye başkanlarına ve belediye meclisi üyelerine, il genel meclisi başkanlarına ve meclis üyelerine, bu görevlerinden ve katıldıkları meclis ya da ihtisas komisyonu toplantılarından ötürü huzur hakkı ve ödenek adı altında ödemeler yapılmaktadır. ’ Bu görevliler, belediyelerin ve il özel idarelerinin çeşitli şirketlerinde de görev alabilmektedirler. Memur sayılmayan bu görevlilerin, asıl görevlerine ek olarak aldıkları çeşitli görevlerden ötürü birden fazla gelir elde edip edemeyecekleri konusundaki sorunu, 631 sayılı KHK’nın verdiği açık yetkiyle, Maliye Bakanlığı çözmüş ve; “ 631 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin anılan 12.nci maddesinin il genel meclislerinin ve belediye meclislerinin seçilmiş üyelerini ve seçilmiş başkanlarını (büyükşehirler dahil) kapsamadığı ” Diğer bir deyişle, bu kişilerin birden fazla ek görev almaları halinde birden fazla ek gelir elde edebilecekleri, buna karşın; “ Vali, vali yardımcısı ve kaymakamlar da dahil olmak üzere, 657 sayılı Kanun ile diğer personel kanunlarına göre istihdam edilenlere verilen meclis, encümen, yönetim kurulu, denetim kurulu, tasfiye kurulu, danışma kurulu üyelikleri ve komisyon, heyet, komite ile benzeri organlardaki görevlerden sadece biri için ücret ödenebileceği ,” sonucuna varılmıştır. Sonuç Hangi unvan ve kadro altında çalışıyor olursa olsun, “atanmış” devlet memurlarının, asli görevlerinin dışında, ancak görevli bulundukları kurumların “iştiraki, kuruluşu” niteliğindeki kurum ve kuruluşların; yönetim, denetim, disiplin, danışma, tasfiye kurulu ya da komisyon, heyet, komite ve benzeri organlarında ek görevler alabilecekleri; alabilecekleri bu ek görevlerin herhangi bir sayı sınırlamasına tabi olmadığı; ancak bu ek görevlerin sadece birinden (Adı ne olursa olsun) ek gelir elde edebilecekleri, hangi görevlen ek gelir elde edecekleri konusundaki seçim hakkının da görevlilerin kendisine ait olduğu; ortaya çıkmaktadır. Kamuoyunu çokça meşgul eden “birden çok görev” ve “birden çok maaş-gelir” söylenti ve iddialarının bu bilgiler ışığında değerlendirilmesi, ortaya çıkan belgeli gerçek olay ve durumların da yine bu bilgiler ışığında sonuca ulaştırılması gerektiği açıktır. Kanunsuz, yasadışı, usulsüz yapılan uygulamalar varsa bunların idari denetim ve yargı organlarınca mevcut yasal düzenlemeler ışığında derhal incelenmesi ve cezalandırılması gerekmektedir. Kurumsal Not : KAPDEM'de yayınlanan yazı ve çalışmalar KAPDEM'in kurumsal görüşünü yansıtmaz, tüm yasal sorumluluk yazarlara aittir.
KAPDEM ÖNSÖZÜ: Türkiye maalesef sürekli ciddi yönetsel skandallar ile karşı karşıya kalıyor. Bu skandalların sonuncusu ise gerçekten çok irkiltici, çok incitici, çok utandırıcı oldu: Kamu Personeli Seçme Sınavının (KPSS’nin) sorularının çalınması! Sonuçlanan ve devam eden bazı soruşturmalar ve davalar gösterdi ki geçmişte başka sınavlara giren öğrenci ve genç olmak üzere milyonlarca insan telafisi olmayan hak kayıpları yaşadı, mağdur oldu. Ve maalesef çoğunun hakkını geri teslim etmek de asla mümkün olmadı ve olmayacak. Son KPSS skandalı bu bağlamda maalesef bir tür “deja vu” hissi de yarattı: Kamuoyu, ilk kez 2010 yılında patlak veren ve sonraki yıllarda da birkaç kez tekrarlanan benzeri skandalları hatırladı. En çok da bu skandalların başaktörü olan zamanın ÖSYM Başkanının, üstelik FETÖ bağlantılı suçlamalarla tutuklanarak yargılandığını travmasını yeniden hatırladı. Olayın bu kez nerelere kadar gideceğini ise soruşturmalar ilerledikçe hep birlikte yaşayarak öğreneceğiz. Fakat neyse ki bu defa kamu bürokrasisi hızlı davranmış görünüyor. Cumhurbaşkanı Erdoğan, hemen emrindeki Devlet Denetleme Kurulu’nu (DDK’yı) görevlendirdi, polis ve savcılıklar da hızlıca devreye girdi. Olayın bütün yönleri henüz ortaya çıkmış değil, zaten çıksa da bunu irdelemek bizim işimiz değildir. Ama bu olay vesilesiyle, kamuoyunda çok fazla bilinmeyen bir “Üst Denetim Birimi” olan Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu, uzun bir aradan sonra yeniden ön palana çıktı. Kamu Politikası, Devlet Yönetimi ve Toplumsal Gelişim Merkezi (KAPDEM) olarak biz de hem DDK’nın yapısını ve görevlerini ilgilenenlere yeniden hatırlatmak hem de bu son skandalın aydınlatılmasında nasıl bir işlev görebileceğini tartışmak amacıyla aşağıdaki makaleyi hazırladık. ÖZET Özü itibariyle polisiye bir olay, muhtemelen “organize” suç olan son KPSS skandalı, kamuoyunu şiddetle sarsarken, bir yandan da Cumhurbaşkanı’nın emrindeki en üst denetim birimi olan Devlet Denetleme Kurulu’nu (DDK’yı) kamuoyu gündemine taşıdı. Önceki Cumhurbaşkanlarımızdan Ahmet Necdet Sezer döneminde çok aktif biçimde çalışan DDK’nın adı, sonraki dönemlerde fazlaca duyulmuyordu. İşte son olay üzerine Cumhurbaşkanının hızlı biçimde DDK’yı olayı araştırmakla görevlendirmesi, bu durumu değiştirdi. Devlet Denetleme Kurulu’nun yapısı ve işleyişi itibariyle böyle bir polisiye olaya nasıl müdahale edebileceği ve bu müdahalenin ne tür sonuçları olabileceğini bu makalede kısaca irdelemeye çalışacağız. Son KPSS Skandalı: Devlet Denetleme Kurulu Ne Yapabilir Ne Yapamaz? Giriş Başlangıçta üniversiteye giriş sınavlarını merkezî biçimde yapmak üzere kurgulanmışken, aradan geçen uzun yıllar içinde “bütün kamusal sınavların tek adresi” haline gelen “T.C. Ölçme, Seçme ve Yerleştirme Merkezi,” (Kısa adıyla ÖSYM) yeniden ve yine benzer suçlamalarla gündemde: Kamu kurumlarına personel alımı için kurgulanan sınavların (KPSS) bu yılki uygulamasında, sınav sorularının çalınması ya da sızdırılması! ÖSYM’nin yaptığı merkezi nitelikteki sınavlarda “soruların çalınması-cevap anahtarlarının belli kişilere ya da odaklara önceden verilmesi” biçimindeki skandalların ilki, 2010 yılında yine KPSS sınavı ile patlamış, bunu 2011 yılında 1,7 milyon öğrencinin girdiği YGS sınavındaki “cevap anahtarlarının belli kişilere verilmesi” takip etmişti. Skandallar silsilesi, 2013 komiser yardımcılığı ve 2014 TEOG sınavlarıyla devam etmişti. 2012 tarihinde yapılan “Avukatlar İçin Adli Yargı Hâkim ve Savcı Adaylığı” sınavında da benzer iddialar gündeme gelmiş, bu sınav da iptal edilmişti. ÖSYM’nin sınav skandalları serisi içinde daha başkaları da var; fakat makaleyi kalabalıklaştırmayalım. Sadece, 2010’da vekâleten, daha sonra ise asaleten ÖSYM Başkanlığı’nı yürüten Prof. Dr. Ali Demir hakkında Cumhuriyet Başsavcılığınca, “silahlı terör örgütü üyeliği” ve “zincirleme şekilde görevi kötüye kullanma” suçlarından 18 yıl 6 ay hapis istemiyle dava açıldığını ve 2015 yılında görevden alındığını belirtelim. Bu kez, kamuoyuna yansıyan ilk bilgiler, bu yeni olayın; aynı zamanda sınavlara ilişkin soru kitapçıklarını hazırlamak ve basmakla da görevli bir dershanenin etrafında düğümlendiğini, fakat elbette sınav otoritesi olan ÖSYM’nin de bir şekilde işin içinde olduğunu göstermektedir. Olayın ortaya çıkmasının hemen ardından, önce ÖSYM Başkanı yazılı bir açıklama yaparak, jet hızıyla nasıl bir soruşturma yürütüp tamamlandı ise, tüm iddiaların asılsız olduğunu açıkladı. Ancak, bu açıklama ile sular durulmadı ve daha sonra Cumhurbaşkanı Erdoğan tarafından ÖSYM Başkanı görevden alındı. Daha sonra Cumhurbaşkanı; emrindeki Devlet Denetleme Kurulu’na bir inceleme talimatı verdi ve Kurul’un bu talimat üzerine yaptığı ilk ve acil incelemenin ardından, bizzat Kurul Başkanı tarafından, “olayın ciddi olduğu ve yasal süreçlerin işletildiği” yönünde açıklamalar yapıldı. Öte yandan, basın organlarında, polisin ve savcılıkların da kendi görev kapsamları içinde harekete geçtiklerine ilişkin haberler de yayımlandı. Devlet Denetleme Kurulu (DDK) Nedir, Ne İş Yapar? Devlet Denetleme Kurulu (DDK), Türk bürokrasisine 1980 askeri darbesiyle girmiş bir kurumdur. Darbenin lideri ve Devlet Başkanı Kenan Evren’in emrine, “idareyi etkin biçimde denetleyebileceği bir organ verilmesi amacıyla” 1981 yılında kurulmuştur. 1982 Anayasasının kabulü ile birlikte “Anayasal” bir statüye kavuşmuş ve “Cumhurbaşkanı emrinde” olduğu vurgulanmıştır. Kurulun üyelerini ve başkanını, tek imzalı bir kararname ile Cumhurbaşkanı kendisi atar. Devlet Denetleme Kurulu’nun görevi, “İdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanının isteği üzerine her türlü idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetlemeleri yapmak”tır. Devlet Denetleme Kurulu bu denetlemelerini; “Tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle vakıflarda” yapabilir. Yargı organları, Devlet Denetleme Kurulu’nun görev alanı dışındadır. Devlet Denetleme Kurulu’nun araştırma ve incelemelerde elde ettiği bulgular ve öneriler, Cumhurbaşkanı tarafından “uygun görüldüğünde” doğrudan uygulanır. Devlet Denetleme Kurulu (DDK) Bağımsız mıdır? Denetleme kurumlarının, yargı organları benzeri bir bağımsızlığa sahip olmaları beklenmez. Denetim örgütünün hazırladığı herhangi bir rapor, kendisine denetim emri veren makamın onayı olmaksızın hiçbir yaptırım gücüne sahip olmadığından, denetçinin fiilen o makamdan bağımsız olması olanaksızdır. Denetim kurumunun, “denetlenenden” bağımsız olması yeterlidir. Zaten bu nedenle, Türk bürokrasisindeki tüm denetim kurumları, her zaman en üst amirin emrinde bulunurlar ve başka hiçbir makamdan emir almazlar. Bu açıklamalardan anlaşılacağı gibi, Devlet Denetleme Kurulu, kendisine emir veren makam Cumhurbaşkanlığı olduğundan, Türkiye’deki bütün denetim kurumlarından daha yukarıdadır ve bütün bürokrasiden de kesinlikle bağımsızdır. Fakat Cumhurbaşkanından bağımsız değildir. KPSS Skandalında DDK’nın Devreye Girmesi Olumlu Etki Yaratır mı? Son söylememiz gerekeni en baştan söyleyecek olursak, şöyle diyebiliriz: devlet Denetleme Kurulu’nun (DDK’nın), “idarenin hukuka uygun, düzenli ve verimli çalışması” misyonu etrafında kurgulanmış yapısının, bir polisiye olayı soruşturmak-incelemek için uygun olmadığını uzun uzun açıklamaya gerek bulunmamaktadır. Geçmişten günümüze, “polisiye nitelikli” iddialar üzerine DDK’nın inceleme yaptığına ilişkin sadece 3 örnek vardır. İlk örnek, Abdullah Gül’ün Cumhurbaşkanlığında, DDK’nın, Büyük Birlik Partisi Lideri Muhsin Yazıcıoğlu’nun kuşkulu bir helikopter kazasında ölümü üzerine yaptığı incelemedir ve bu inceleme o zaman da ilgili bakan tarafından eleştirilmişti. İkinci örnek, Agos Gazetesi Genel Yayın Yönetmeni Hırant Dink’in öldürülmesinden yıllar sonra yapılan DDK incelemesi; üçüncü örnek ise Sekizinci Cumhurbaşkanı Turgut Özal’ın ölümünden yıllar sonra yapılan DDK incelemesidir. Sayılan bu üç inceleme de olaylardan yıllar sonra, kamuoyunda bir türlü giderilemeyen kuşkuların itmesiyle yapılmıştır. Dolayısıyla, üç DDK incelemesinin de olaylardaki tamamlanmış polis ve savcılık süreçlerine, bitmiş dava süreçlerine etkisi-baskısı olmamış-olamamıştır. Bu incelemelerde, sözü edilen olaylara ilişkin olarak hangi sonuçlara ulaşıldığı kamuoyuna açıklanmamıştır; bununla birlikte, herhangi bir yeni soruşturma, yeni ceza davası ya da yeni incelemeler yapılmadığına göre, “daha önce fark edilmemiş” herhangi bir yeni bulgu elde edilmemiş olduğunu kabul etmek akla yakındır. Oysa son olay, diğer bir deyişle, ÖSYM sorularının çalınması/sızdırılması iddiaları henüz tazedir. Polis ve savcılıklar tarafından yürütülmesi gereken rutin süreçler yeni başlamıştır ve yürümektedir. O yüzden, belki de bu olay üzerine Cumhurbaşkanı’nın DDK’yı devreye sokmak yerine, YÖK ve ÖSYM yetkililerini, İçişleri Bakanını, Emniyet yetkililerini çağırarak, onlardan sık sık bilgi alarak olayın tam olarak aydınlatılmasına “etkili” katkı yapması daha doğru bir yaklaşım olabilirdi. Sonuç ÖSYM tarafından gerçekleştirilen 2022 yılı KPSS sınav sorularının çalınması/sızdırılması diye özetleyebileceğimiz son olay, niteliği itibariyle “suç” teşkil etmektedir; muhtemelen örgütlüdür ve göründüğünden daha yaygın ve kapsamlı olması da çok mümkündür. Bu nitelikleriyle, olayın emniyet örgütleri ve savcılıklar tarafından araştırılarak soruşturulması gerektiği açıktır. Devlet Denetleme Kurulu’nun (DDK’nın), varlık nedeni ise polisiye-adli olayları kovuşturmak olmayıp “idarenin hukuka uygun, düzenli ve verimli çalışmasını sağlamak”tır. Dolayısıyla, bu olayda DDK’nın, ancak bütün polisiye-adli süreçlerin tamamlanmasından ve varsa suçluların adliyeye sevk edilmesinden sonra, hasarın saptanması ve ortaya çıkan “aksak-bozuk işleyişlerin “bir daha tekrarlanmayacak biçimde düzenlenmesi-düzeltilmesi” için devreye girmesi, daha uygun bir yaklaşım olurdu. Kamuoyu olarak; şimdilik süreci izlemekten, sorumluların cezalandırıldığını ve DDK’nın da bu süreçte kendine düşen görevi yaparak sistemin rehabilitasyonuna katkı sağladığını görmeyi ummaktan fazla yapabileceğimiz bir şey yok gibi görünmektedir. Kurumsal Not : KAPDEM'de yayınlanan yazı ve çalışmalar KAPDEM'in kurumsal görüşünü yansıtmaz, tüm yasal sorumluluk yazarlara aittir.
