Hepimizin artık çok iyi bildiği gibi, ülkemizin en yaşamsal sorunlarının başında, kamuoyunda “kentsel dönüşüm” olarak adlandırılan “yapı yenileştirme” gelmektedir. 09.11.2023 tarihinde yayımlanan 7471 sayılı Yasa, işte bu konuya ilişkin temel kuralları içeren “6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun” maddelerinde önemli bazı değişiklikler gerçekleştirdi ve bazı yeni kurallar getirdi. 7471 sayılı Yasa’nın içerdiği yeni hükümlerin ve anlayışların temel özelliği, “kentsel dönüşüme hız kazandırmak” amacı etrafında kurgulanmış olmasıdır. Ne var ki bu kurgu, bir yandan gayrimenkul maliklerinin ve paydaşlarının mülkiyet, dava, talep ve bilgi alma gibi temel haklarına, öte yandan da yerel yönetimlerin “kentin sosyal alanlarını düzenleme” görevlerine ciddi sınırlamalar getirmekte, hatta yer yer tümüyle engellemektedir. Bazı hükümleri ise özel kişi ve kurumlara ayrıcalıklı imar hakları tanımak gibi bir sakıncayı içermektedir. 7471 sayılı Yasa, bütün bu sınırlama ve engellemelere karşın, sorunun özü olan “kentsel dönüşüm için kamu kaynağı yaratma ve bunun için gerekli kamusal organizasyonları gerçekleştirme” konusunda kayda değer bir açılım getirmiş de değildir. Bu makalede, bütün bu hususlar incelenmeye çalışılacaktır.
Kentsel Dönüşümde Yeni Dönem ve Yeni Açılım: Dönüşüm Yasasında Yapılan Son Değişikliklerin ve Eklemelerin Değerlendirilmesi
I. Giriş
Yeni bir yasanın, yürürlükteki mevzuata getirdiği yenilikleri-değişiklikleri incelemek amacıyla yazılmış bir makalede, söze yasanın Türkçesini, kurgusunu, anlaşılma zorluğunu eleştirerek başlamak alışılmış değil, fakat ne yazık ki söz konusu yasa için böyle bir zorunluluğumuz var:
Makalemizin konusunu oluşturan 7471 sayılı Yasa, oldukça karışık, anlaşılması oldukça zor bir metindir. Bu özellikleriyle, hukuk dünyamızda sıklıkla örneğini gördüğümüz, içine birbiriyle ilintisiz her konudaki yasa maddelerinin sıkış-tıkış yerleştirildiği “torba yasalara” benzemektedir.
Yasa, esas itibariyle 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun’da çeşitli değişiklikler ve eklemeler yapmaktadır. Fakat hepsi bu kadar değildir. Konu ile ilgileri nedeniyle; 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununda, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunda, 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununda, 6754 sayılı Bilirkişilik Kanununda, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede de çeşitli değişiklikler öngörmekte, 5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu ve 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu gibi bazı kanunlardan çeşitli istisnalar içermektedir.
Yasa, ana fikir olarak; “kentsel dönüşümde hızlanmak gereksiniminden” kaynaklanmış görünmekte ve genel gerekçesinde bu gereksinim “ülkemizde yaşanan son depremler ve esasen deprem kuşağı içinde bulunduğumuz gerçeği” ile ilişkilendirilerek sunulmuş ise de bir başka açıdan “kentsel dönüşümün ağır gittiğinin” de itirafı sayılmalıdır. Gerçekten, yine genel gerekçedeki bilgiler ışığında, ülkemizde 6 milyon yapının risk altında olduğu ve 6306 sayılı Yasanın yürürlüğe girdiği 2012 yılından bu yana geçen 11 yılda ancak 2 milyon 200 bin (çoğu konut niteliğindeki) yapının dönüştürülebildiği göz önüne alındığında, “dönüşümdeki yavaşlık” net biçimde görülebilmektedir.
Burada şu hususu da önemle vurgulamakta yarar vardır: 6306 sayılı Yasada, yayımlandığı 2012 yılından sonraki tarihlerde de pek çok değişiklikler ve eklemeler yapılmış, pek çok maddesi de Anayasa Mahkemesi’nin çeşitli kararları ile iptal edilmişti; ne var ki 09.11.2023 tarihli bu Yeni Düzenleme (7471 sayılı Yasa Makalemizde bundan böyle bu isimle anılacaktır) öncekilerden daha kapsamlı ve yenilik doğurucu hükümler içermektedir ve bunlar daha şimdiden, pek çok tartışmayı da beraberinde getirmiştir.(,)
II. Aşırı Hız, Hukuk Alanında Yanlış Çözümlere Kapı Açabilir
Aşırı hızlı olmak, sadece trafik bağlamında sorun yaratmakla kalmaz, hayatın bazı başka alanlarında da yanlış sonuçlar doğurabilir. Örneğin aşırı hızlı tıbbi teşhis doktoru yanlışa, hastayı ölüme sürükleyebilir; aşırı hızlı yapılan ameliyat hastanın masada kalmasına yol açabilir; aşırı hızla alınan dış politika kararları, ülkeleri ve halkları çok zor durumlarda bırakabilir.
Kamu hizmeti ve hukuk alanlarında da durum böyledir diyebiliriz. Kamu hizmetinde aşırı hız yanlış yönetimsel kararlara, yanlış yönetimsel kararlar da gereksiz harcamalara ve kitlesel mağduriyetlere yol açabilir; aşırı hızlı hukuksal çözümler ise temel hakları ihlal edebilir.
Konumuzla ilgili alandaki, yani kentsel dönüşümdeki aşırı hızlı hukuksal çözümlerin yol açabileceği temel hak kayıpları ise tahmin edilebileceği gibi, yerleşme hürriyetinden mülkiyet hakkına, sosyal devlet ilkesinden yargı güvenliğine kadar pek çok temel hakkın özüne dokunabilir. İşte, yeni dönemin temelini oluşturan Yeni Düzenleme, (7471 sayılı Yasa) bütün bu tehlikeleri içermektedir. Konuyu incelemeye, bu tehlikeli noktaların en önemlisinden başlayacağız.
i. “Rezerv Yapı Alanı” Ne Demektir?
Yeni Düzenleme’nin en önemli ve en “tartışmalı” yeniliği, “rezerv yapı alanı” deyiminin anlam içeriğinde yarattığı değişimdir. Kentsel dönüşüm ile ilgili çabaların miladı sayabileceğimiz, 2012 yılında çıkarılan 6306 sayılı Yasa’nın “Tanımlar” başlıklı 2’nci maddesinde rezerv yapı alanı; “Bu Kanun uyarınca gerçekleştirilecek uygulamalarda yeni yerleşim alanı olarak kullanılmak üzere, TOKİ’nin veya İdarenin talebine bağlı olarak veya resen, Bakanlıkça belirlenen alanlar” olarak tanımlanmaktaydı.
Bu tanım, doğal olarak, “kentin herhangi bir yerindeki, “henüz yerleşim alanı olmamış” arazi ve arsaları işaret etmekteydi (2017 tarihli Anayasa Değişikliğinden sonraki dönem için, “bakanlıkça belirlenen alanlar” ibaresini de doğal olarak, “Cumhurbaşkanınca belirlenen alanlar” biçiminde okumak gerekmekteydi). Fakat aynı Yasa’nın 3/7 fıkrasında, bu tanıma aykırılık teşkil edebilecek şöyle bir ibare bulunmaktaydı: “Bu Kanunun uygulanması için belirlenen alanların sınırları içinde olup riskli yapılar dışında kalan diğer yapılardan uygulama bütünlüğü bakımından Bakanlıkça gerekli görülenler de bu Kanun hükümlerine tabi olur.”
Yukarıdaki maddede yer alan “riskli yapılar dışında kalan diğer yapılar” ibaresinin, riskli olmayan yapılar aleyhine “gereksiz ve tehlikeli bir geniş yorum alanı açtığı; “bu kanunun uygulanması için belirlenen alanlar” ibaresinin ise “rezerv yapı alanlarını” da içerdiği yorumları tartışmalara neden olmuş; Anayasa Mahkemesi bütün bu tartışmaları, yukarıdaki 7’nci fıkrayı da (risksiz yapıları da sürece dahil ettiği için) iptal ederek noktalamıştı. Fakat Hükümet, aynı fıkrayı, 2016 tarihinde bu kez (risksiz yapıları bir ölçüde gözetmeye çalışarak) şöyle düzenlemişti: “(7) Bu Kanunun uygulanması için belirlenen alanların sınırları içinde olup riskli yapılar dışında kalan diğer yapılardan uygulama bütünlüğü bakımından Bakanlıkça gerekli görülenler, değerleme çalışmalarında yapının riskli olmadığı gözetilmek kaydıyla bu Kanun hükümlerine tabi olur.”
Ne var ki Anayasa Mahkemesi, maddenin bu yeni şeklini de iptal etmişti.
Anayasa Mahkemesi’nin bu 2 iptal kararı ile kesinleşen hukuk kuralını şöyle özetlemek mümkündür: “Kanunda riskli yapılar için getirilmiş kuralların, bu riski taşımayan yapılara kıyas ya da atıf yoluyla uygulanması mümkün değildir.”
Nitekim her iki karardan sonraki dönemde, risksiz yapılara ilişkin kıyas yoluyla herhangi bir uygulamaya girişilememiş; ayrıca “üzerinde yerleşim bulunan ya da yerleşim alanlarında bulunan” arsa ve arazilerin “rezerv yapı alanı” olarak belirlenmesi girişimi de söz konusu olamamış; bu konuda Yasa’nın “tanımlar” başlıklı 2. Maddesindeki tanım, geçerliliğini tartışmasız korumuştur. Peki, 09.11.2023 tarihli Yeni Düzenleme bu konuya nasıl bir açılım getirmektedir, şimdi de buna bakalım:
Yeni Düzenleme, öncelikle 6306 sayılı Yasa’nın “Tanımlar” maddesindeki “rezerv yapı alanı” tanımını değiştirmiş ve “yeni yerleşim alanı olarak kullanılmak üzere” ibaresini madde metninden çıkarmıştır. Böylece, artık sadece “henüz yerleşim alanı olmamış” alanlar değil, “üzerinde yerleşim bulunan ya da yerleşim alanında bulunan” her türlü alan da rezerv yapı alanı olarak ilan edilebilecektir.
İkinci olarak, Yeni Düzenleme’de, 6306 sayılı Yasa’nın 3’ncü maddesinin 7’nci fıkrası da şöyle olmuştur: “(7) Gerçek veya özel hukuk tüzel kişilerince mülkiyetlerindeki taşınmazların rezerv yapı alanı olarak belirlenmesi talebinde bulunulabilmesi için; bu taşınmazların yapılaşmaya esas arsa metrekaresinin yüzde otuzunun mülkiyetinin devrine muvafakat edilmesi veya aynı miktarın değerinin dönüşüm projeleri özel hesabına gelir olarak kaydedilmek üzere Başkanlığa verilmesi gerekir.”,
Yukarıdaki paragrafta yer alan “gerçek veya özel hukuk tüzel kişileri mülkiyetlerindeki taşınmazlar” ifadesi, “taşınmazın mevcut yerleşim alanında olup olmaması veya üzerinde yerleşim bulunup bulunmaması” ayrımlarını ortadan kaldırmıştır. Dolayısıyla, bundan böyle artık kentin herhangi bir noktasındaki mevcut yerleşim alanlarındaki her türlü alan; “rezerv yapı alanı” niteliğine büründürülebilecektir. Bu durumun yaratabileceği hukuka ve kamu yararına aykırılıkları şöyle sıralamak mümkündür:
1) Bu Yeni Düzenleme ile, üzerinde yapılaşmalar bulunan tek parseller dahi rezerv yapı alanı olarak ilan edilebilecektir ve bu alanlarda mevcut olabilecek risksiz yapılar da 6306 sayılı Yasa kapsamındaki her türlü imar ve yapım uygulamalarından olumsuz etkilenme riski içinde olacaklardır. Anayasa Mahkemesi’nin yukarıdaki (7) numaralı fıkrayı 2 kez iptal ederken göz önüne aldığı en temel hukuka aykırılık nedeninin Yeni Düzenleme’de hiç dikkate alınmamış olması, Düzenleme’nin en olumsuz yönünü oluşturmaktadır.
2) Öte yandan, her türlü özel mülkiyet alanlarının, başka hiçbir özel kural ya da sınırlama belirlenmeksizin, sadece “arazinin % 30’unun (ya da bu kısma isabet eden rayiç bedelin) “Kentsel Dönüşüm Başkanlığı’na terkin edilmesi” karşılığında rezerv yapı alanı ilan edilebilmesi, çok ciddi olumsuzluklar yaratabilecektir. Birtakım özel kişi ve kurumlar, sahip oldukları ve yürürlükteki mevzuata göre yapılaşmaya açılması söz konusu olmayan arsa-arazilerin % 30’unu terkin ederek, bu arazileri için imar mevzuatının, SİT mevzuatının, ya da mevcut imar planlarının tanımadığı yapı ve yerleşim haklarına, 6306 sayılı Yasa’nın istisnai hükümlerinden yararlanarak sahip olabileceklerdir. Yani, Yasa bu haliyle, “kişiye özel” ayrıcalıklı imar hakları üretmeye son derece açık bir ortam yaratmaktadır.
3) Arsa ve arazilerin değerini belirleyen en birincil öğe, bunların kent içindeki konumudur ve bu konumu göz ardı eden hiçbir uygulama hakkaniyet içermez. Dolayısıyla, özel kişi elindeki taşınmazlarının kent içindeki konumunu hiç dikkate almadan, tümü için aynı miktarda (% 30) payın devri üzerine buralara ayrıcalıklı imar hakları tanıyan Yeni Düzenleme, bu açıdan da haksızlıklara kapı açmaktadır.
4) Anayasa Mahkemesi’nin, rezerv yapı alanlarına ilişkin yukarıda söz konusu ettiğimiz (dipnot 8 ve dipnot 10’da özetlenen) kararları karşısında, rezerv yapı alanı ilan edilecek olan özel meskun alanlardaki risksiz yapıların yıkılması söz konusu edilemese de; bu alanlarda 6306 sayılı Yasa kapsamında yapılacak olan dönüşüm çalışmaları, bu risksiz yapıları ve bu yapılarda yerleşik insanların mülkiyet ve ikamet haklarını ağır biçimde zedeleme, hatta yok etme riski taşımaktadır.
5) Meskun kent alanlarının rezerv yapı alanı ilan edilerek, buralarda yerel yönetimlere ait olan her türlü planlama ve yapılaşma yetkilerinin “Kentsel Dönüşüm Başkanlığı” adlı bir “merkezi otoriteye” bırakılması, Türkiye’nin yerel yönetim anlayış ve geleneklerinden ciddi bir sapmayı ifade etmektedir. Çünkü bundan böyle, kentin bütün sosyal donatı ve yeşil alanları “kentsel dönüşüm gerekçesine sığınılarak” yapılaşmaya açılabilecek, yerel yönetimlerin (dolayısıyla yerel halkın) bu gelişmelere karşı hiçbir söz hakkı olamayacaktır.
Rezerv yapı alanları, 6306 sayılı Yasa’nın ilk halindeki doğru tanım gereği; kamu mülkiyetindeki, henüz yapılaşmaya açılmamış alanlar olmalıdır.
III. Yasal Düzenlemedeki “Hızlılık” Görüntüsü
i. Tebligat: Kamu Yönetiminin Bilgilendirme Sorumluluğu
Yeni Düzenleme’nin en görünür-temel özelliği, “her türlü yasal işleme kazandırılmaya çalışılan aşırı hız” çabasıdır. Bu çaba, ilk bakışta ve hemen dikkati çekmektedir ve en açık biçimde de kentsel dönüşüme ilişkin işlem, uygulama ve kararların muhataplara tebliğinde kendini göstermektedir. Konuyu incelemeye, tebligat konusundaki yasal hükümleri ve prosedürleri kısaca hatırlayarak başlayalım:
Tebligat işlerine ilişkin temel yasa olan 7201 sayılı Tebligat Kanunu’na göre tebligatlar, esas ve birincil olarak ilgilisinin “bilinen en son adresinde” yapılır. Bu genel kurala 2011 yılında (adres kayıt sisteminin yaygınlaşması sonrasında) getirilen bir istisna ise şöyledir: “Bilinen en son adresin tebligata elverişli olmadığının anlaşılması veya tebligat yapılamaması hâlinde, muhatabın adres kayıt sisteminde bulunan yerleşim yeri adresi, bilinen en son adresi olarak kabul edilir ve tebligat buraya yapılır.”
Nitekim 6306 sayılı Yasa’nın ilk halindeki; “Bu Kanun uyarınca yapılan iş ve işlemlere ilişkin olarak adrese dayalı nüfus kayıt sisteminde belirtilen adreslere yapılan tebligat, muhataplarına yapılmış sayılır.”
Hükmü, Tebligat Kanunu’ndaki ana ve öncelikli yöntem olan “bilinen en son adrese tebligat yapılması” kuralını görmezden geldiği için Anayasa Mahkemesi tarafından 2014 yılında iptal edilmiştir.,
Dolayısıyla, tebligatların; ilgilinin bilinen en son adresine, bu bilinmiyorsa veya olanaksızlık varsa “adres kayıt sistemindeki” adresine” yapılması, ancak bu şekilde ulaşılamayan kişiler için “muhtarlıklara bildirim ya da ilanen tebligat” gibi diğer yöntemlere başvurulması” gerektiği açıktır. Fakat Yeni Düzenleme’de, bu temel yasal hükümlere ve Anayasa Mahkemesi kararına aykırı biçimde, doğrudan doğruya “tebliğ” yerine geçmek üzere;
Riskli yapılar için: Yapı yerine tutanak asılması, e-devlet kapısı üzerinden bildirimde bulunulması, ilgili muhtarlıkta ilan edilmesi, tahliyesi istenilen yapıların ayrıca Başkanlığın internet sayfasında on beş gün süre ile ilan edilmesi;
Çoğunluk kararına katılmayan maliklere yapılacak her türlü tebligatlar için ise: Noter vasıtasıyla veya ilgili muhtarlıkta on beş gün süre ile ilan edilmek suretiyle bildirilmesi; öngörülmektedir.
İşlemlere “pratiklik ve hız kazandırmak” amacıyla kurgulandığı anlaşılan bu tebliğ yöntemlerinin; bu konudaki temel yasa olan “Tebligat Kanunu’na” uyumsuzluğu bir yana; ilgililerin durumdan haberdar olma, zamanında ve süresi içinde başvuru ve itirazda bulunma, durum gerektirdiğinde dava açma haklarını kısıtlayabileceği hatta engelleyebileceği, bütün bunların da Anayasa’da güvence altına alınmış mülkiyet hakkının özüne dokunan sonuçlar doğurabileceği açıktır.
ii. Başka “Aşırı Hız”lar
1) Riskli olduğu usulüne göre belirlenen yapıların bir şekilde yıkılması gerektiğine itiraz edilemez.
Ne var ki herhangi bir yapının yıkılması-yıktırılması, özellikle içinde ikamet edenler bakımından; pek çok sosyal, ekonomik, ailevi, yaşamsal sorunlar ve gereklilikler içiren sancılı bir süreçtir. 6306 sayılı Yasa’nın ilk halinde, bütün bunlar dikkate alınarak;
* Riskli yapıların yıkılması için maliklerine “altmış günden az olmayan” süre verilmesi,
* Verilen bu süre içinde yapı maliklerce yıktırılmazsa, yapının idari makamlarca yıktırılacağı uyarısı yapılarak yeni bir süre verilmesi;
* Verilen bu yeni sürede de yapı maliklerince yıktırılmazsa, ancak o zaman yapının insandan ve eşyadan tahliyesi ve yıktırma işlemleri için mülki amirlerin devreye girmesi;
Öngörülmüştü.
Oysa Yeni Düzenleme, bu konuda daha aceleci ve katı bir yaklaşımı benimsemiştir. Bu yeni katı yaklaşım şöyle işleyecektir:
* Yapıların maliklerine, “90 günden fazla olmayan” süre verilecektir. Yapı bu süre içinde maliklerce yıktırılmadığı takdirde mülki amirler devreye girerek yapı yıktırılacaktır.
2) “Hız tutkusu”, 6306 sayılı Yasa uyarınca yapılacak kentsel dönüşüm uygulamaları kapsamında yapılacak imar planlarına itirazlar konusunda da dikkati çekmektedir.
* 3194 sayılı İmar Kanunu, belediyelerce ve/veya valiliklerce (Bakanlıkça) yapılacak imar planlarının, belediyeler ve valiliklerce belirlenen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında 1 ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilmesini ve ayrıca ilgili muhtarlıkların ilan panolarında duyurulmasını,
* Planlar hakkında bu ilan-askı süreleri içinde belediyelere ve valiliklere yapılabilecek itirazların bu 15 gün içinde incelenmesini ve karara bağlanmasını, öngörmüşken;Yeni Düzenlemede; “6306 sayılı Yasa kapsamındaki planları yapmakla tek yetkili kılınan Çevre Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı’nın yaptıracağı-yapacağı imar ve parselasyon planlarının, ilgili il müdürlüğünde 15 gün süreyle ilan edileceği ve bu süre içinde gerçekleşecek itirazların ise 5 gün içinde incelenerek kesin karara bağlanacağı” öngörülmüştür.
iii. İstisnalar
Yeni Düzenleme’deki “hız tutkusunun” başka bir görüntüsü, hukuk sisteminin bazı yerleşik kurallarından kaçınma hükümleridir. Bunlardan en önemlileri şöyle sıralanabilir:
1) Yeni Düzenleme ile 6306 sayılı Yasa’nın 6’ncı maddesine (16’ncı bent) şu ekleme yapılmıştır: “(16) Bu Kanun kapsamındaki yapıların yıktırılmasından sonra arsa haline gelen taşınmazda ortaklığın giderilmesi için 4721 sayılı Kanun hükümlerine göre dava açılabilir.
Ancak, ortaklığın giderilmesi için dava açılmış olması, bu Kanun kapsamında hisseleri oranında paydaşların salt çoğunluğu ile karar alınmasına ve bu karara göre işlem yapılmasına engel teşkil etmez.”
Yeni Düzenleme ile 6306 sayılı Yasa’da yapılan bu eklemedeki birinci cümle, esasen zaten var olan bir dava hakkının teyidinden ibarettir. Çünkü müşterek mülkiyet (paylı mülkiyet) sahiplerinin, ortaklığın giderilmesi (izale-i şuyu) davası açabilmeleri, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nun tanıdığı temel bir haktır ve üzerindeki riskli yapı 6306 sayılı Yasaya göre yıkılarak arsa haline gelen taşınmazlarda maliklerin arsa üzerindeki paydaşlığı, paylı (müşterek) mülkiyettir.
Ancak, eklemenin ikinci (altı çizili) cümlesi, hukuksal sorun yaratıcı bir istisna mahiyetindedir.
Çünkü;
* Öncelikle, paylı mülkiyetin giderilmesi için dava açarak, “bu ortaklığı giderme iradesini” ortaya koymuş olan arsa paydaşını, ortada böyle bir davada varken, diğer paydaşlarla aynı karar ve eylem ortaklığına devam etmeye zorlamak, adaletli bir yaklaşım olarak değerlendirilemez.
* Öte yandan bu durum, dava sonucu verilmesi mümkün olan “ortaklığın giderilmesi” kararının uygulanmasını da olanaksız kılacak veya ortaklığın giderilmesi talebinde bulunan malik adına telafisi güç hatta olanaksız zararlar doğurabilecektir.
* Üstelik “ortaklığın giderilmesi talebinde bulunan davacının, dava öncesinde ve sırasında mahkemeden “koruyucu önlem” (ihtiyati tedbir) istemek gibi açık bir yasal hakkı vardır ve mahkeme bu tedbir kararını verdiğinde, yukarıdaki altı çizili cümlenin uygulama olanağı zaten olamayacaktır.
Dolayısıyla, Yeni Düzenleme ile 6306 sayılı Yasa’da yapılan bu (6/16 madde) eklemenin hukuksallığı ve gerekliliği tartışmalıdır.
2) Yeni Düzenleme, Kentsel Dönüşüm Başkanlığı tarafından, kentsel dönüşüm kapsamında yaptırılan yapılar için ilgili belediyelerden ya da valiliklerden alınması gereken yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni işlemlerinde şöyle istisnalar öngörmektedir:
Kentsel Dönüşüm Başkanlığı tarafından yaptırılacak (her türlü) yapılara, uygulama imar planına ve mevzuata aykırı olmamak koşuluyla ve mimari, statik, tesisat gibi her türlü fennî mesuliyetin Başkanlık tarafından üstlenilmesi kaydıyla başka hiçbir belge istenmeksizin otuz gün içinde avan projeye göre yapı ruhsatı verilecektir. Bu yapıların tamamlanması üzerine de aynı birimlerce otuz gün içinde yapı kullanma izni verilecektir. Bu hükümler, 3194 sayılı İmar Kanunu’ndaki temel işleyişten açık bir sapmayı ifade etmektedir, çünkü:
İmar Kanunu’nun 22’nci maddesindeki açık hükme göre, yapı ruhsatı alınabilmesi için belediye ve valiliklere yapılacak başvurulara; mimari proje, statik proje, elektrik ve tesisat projeleri, resim ve hesapları, röperli veya yoksa ebatlı kroki eklenmesi gereklidir. Bu maddenin tek istisnası ise aynı Kanun’un 26’ncı maddesinde belirtilmiştir. Bu madde, başlığı ile birlikte şöyledir: “Kamuya ait yapı ve tesisler ile sanayi tesislerinde ruhsat:
Madde 26– Kamu kurum ve kuruluşlarınca yapılacak veya yaptırılacak yapılara, imar planlarında o maksada tahsis edilmiş olmak, plan ve mevzuata aykırı olmamak üzere mimari, statik, tesisat ve her türlü fenni mesuliyeti bu kamu kurum ve kuruluşlarınca üstlenilmesi ve mülkiyetin belgelenmesi kaydıyla avan projeye göre ruhsat verilir.”
Yasa maddeleri başlıkları ile birlikte yorumlanmak zorundadır ve böyle yorumlandığında istisnanın sadece “kamuya ait tesisler ile sanayi tesislerine ait olduğu” anlaşılmaktadır. Oysa 6306 sayılı Yasa kapsamında yapılacak yapılar her koşulda “kamuya ait” değildir; bunlar içinde kamu tesisleri olabileceği gibi, özel hukuk kişilerine ait yapılar da olacaktır ve üstelik kentsel dönüşüm çalışmalarında bu sonuncular doğal olarak daha ağırlıklı yer tutacaktır.
3) Yeni Düzenleme, riskli yapı alanlarında ve heyelan, su baskını, kaya düşmesi, yangın, patlama gibi sebeplerle ağır hasar gören veya görme riski bulunan yapı alanlarında dönüşüm uygulamaları yapılırken, uygulama projesi aranmaksızın ihaleye çıkılabileceğini öngörmektedir. Oysa 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun temel kuralına göre, yapım işlerinde “uygulama projesi olmaksızın” ihaleye çıkılamaz. Bu temel kuralın Kamu İhale Kanunu’ndaki istisnası ise “yapım işinin özgün nitelikte ve karmaşık olması” veya “afet nedeniyle uygulama projesi yapmak için zaman bulunamaması” durumlarında söz konusudur. Yani ancak bu durumlarda uygulama projesi olmaksızın; avan (ön) projeyle ihaleye çıkılabilecektir.
İhale Kanununda sayılan bu ayrıksı durumların, 6306 sayılı Yasa uygulamalarında söz konusu olmadığı ise son derece açıktır.
IV. Gayrimenkul Paydaşlarının Karar Yeter Sayısı
Yeni Düzenleme’nin getirdiği en önemli değişikliklerden biri de gayrimenkul paydaşlarının, 6306 sayılı Yasa uygulamaları kapsamında alacakları kararlardaki “karar nisabını” 2/3’den “salt çoğunluğa” (% 50+1) dönüştürmüş olmasıdır. Evvelce, 6306 sayılı Yasa kapsamında alınması gereken her türlü karar için paydaşların en az 2/3’ünün onayı gerekliyken, artık bütün kararlar salt çoğunlukla alınabilecektir. 6306 sayılı Yasa uyarınca gayrimenkul malikleri/paydaşları tarafından yapılabilecek uygulamalar, yasada şöyle sayılmıştır:
“Riskli alanlarda, rezerv yapı alanlarında ve/veya riskli yapıların bulunduğu parsellerde;
Yeniden bina yaptırılmasına, payların satışına, kat karşılığı veya hasılat paylaşımı ve diğer usuller ile değerlendirilmesine, yapılacak yeni uygulamaların gerektirdiği; tevhit, ifraz, alan düzeltme, taksim, ihdas, terk, tescil ve benzeri işlemler, yıkım ve yapıma ilişkin her türlü izin ve ruhsat iş ve işlemleri ile diğer idareler/kurum ve kuruluşlar nezdinde maliklerce yürütülmesi gereken tüm iş ve işlemler.”
Riskli yapıların yenilenmesinde ve riskli alanların düzenlenmesinde bir “yaşamsal aciliyet” bulunduğu, bu yapıların ve alanların bir an önce dönüştürülmesinin zorunlu olduğu; bu nedenle buralarda maliklerin nitelikli çoğunluğuna (2/3) başvurmanın çözümü zorlaştıracağı kabul edilebilir. Fakat;
* Rezerv yapı alanları için aynı “yaşamsal aciliyet” den söz edilmesi mümkün değildir.
* Riskli yapıların yıkılması, Yasa’ya göre zaten maliklerin oylamasına tabi olmayan, gerektiğinde “kamu gücüyle” yapılacak bir işlemdir. Fakat riskli yapı yıkıldıktan sonra araziye ilişkin (tevhid-ifraz gibi) işlemler ile yeni yapıya ilişkin (mimari vs) teknik özellikler ve yapım sözleşmesinin içereceği ticari-hukuksal konular; maliklerin tümünü çeşitli yönlerden etkileyecek, onlara çeşitli maddi-hukuksal borçlar yükleyecektir. Bu nedenle, tüm maliklerin % 51’inin onayını almış, fakat % 49’unun onayını ise alamamış bir karar ve sözleşmenin, olasılıkla birkaç nesil boyunca sürecek olan komşuluk ilişkilerini daha işin başında zehirleyeceği de gözden uzak tutulmamalıdır.
* Yeni Düzenleme’nin, “çoğunluk kararına katılmayan paydaşlar” hakkındaki hükümleri de mülkiyet hakkını “oldukça katı” biçimde sonlandırıcıdır:
“Hisseleri oranında paydaşların salt çoğunluğu ile alınan karara katılmayanların arsa payları, Başkanlıkça rayiç değeri tespit ettirilerek ve bu değerden az olmamak üzere anlaşma sağlayan diğer paydaşlara açık artırma usulü ile satılır. Bu suretle paydaşlara satış gerçekleştirilemediği takdirde bu paylar, riskli alanlar ve rezerv yapı alanlarında tespit edilen rayiç bedeli dönüşüm projesini gerçekleştirecek olan Başkanlık, İdare veya TOKİ tarafından ödenmek suretiyle satın alınır.”
Maliklerin, riskli yapının yıkılmasına itiraz etmeleri kural olarak zaten söz konusu değildir.
Fakat; yapının yeniden inşası cümlesinden olan bütün ticari anlaşma ve sözleşmelere, bu anlaşma ve sözleşmelerin içerdiği her türlü ayrıntıya, arsa ve arazinin yeni durumdaki değerlendirme biçimine, yani özel hukuk düzenlemelerine, “bu işlemler başlamadan önce” itiraz edebilmelidirler. Bu itiraz, onların mülkiyet haklarını, “azınlıkta kaldıkları gerekçesiyle” ellerinden almamalıdır.
Oysa Yeni Düzenleme, % 49 gibi büyük bir malik çoğunluğunu, “önce ne olursa olsun çoğunluğun kararını kabul etmek, istiyorsa daha sonra dava açmak” gibi anlamsız ve “hukuken sonuç alınması da olanaksız” bir seçenekle baş başa bırakmaktadır.
Çünkü azınlıkta kalan malikler, bir kez bu karara (mecburen) katıldıklarında, artık karar aleyhine “koruyucu önlem” talebini de içeren iptal davası açabilme olanağını yitirmiş olacaklardır. Böylece, % 51 tarafından kabul edilmiş, fakat yine de ağır hukuksal hatalar içeren birtakım karar ve sözleşmeler, hukuk denetiminden saklanmış olacaktır.
Bu sakıncaları ortadan kaldırmanın, “hukuk içinde” çeşitli yolları bulunmaktadır. Bunlardan başta geleni de “arabuluculuk kurumu” dur.
Arabulucu tarafından uzlaşma sağlanamayan ve davaya dönüşen konuların ise yargı yerlerinde “öncelikli olarak” ele alınmasını sağlayacak düzenlemeler yapılması mümkündür.
V. Sonuç
Yaşadığımız deprem felaketi sonrası, kentsel dönüşüm konusundaki farkındalık ciddi ölçüde artmış bulunuyor. Makalemizin konusu olan ve 09.11.2023 tarihinde yayımlanan Yeni Düzenleme (7471 sayılı Yasa) ile kentsel dönüşüm faaliyetlerinin temel düzenleyicisi olan 6306 sayılı Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanun üzerinde, bu farkındalığın sonucu olduğu izlenimi veren bir dizi değişiklik ve bazı eklemeler yapılmıştır. Ne var ki bu Yeni Düzenleme, kendinden önceki birkaç benzer düzenlemenin de ötesine geçmiş; “kentsel dönüşümde hızlı olmak” amacını öne çıkarırken, bazı Anayasal hakların özüne dokunabilecek sakıncalı hükümler getirmiştir.
Yeni Düzenleme, “rezerv yapı alanı” tanımına getirdiği yeni anlayışla; üzerinde yapılaşma bulunan tek parselleri dahi bu tanıma dahil ederek; evvelce Anayasa Mahkemesi’nin benzeri düzenlemeleri iptal ederken ortaya koymuş olduğu temel hukuksal görüşlerle çelişmiş, hiçbir şekilde yapılaşmaya açılması mümkün olmayan özel mülkiyet arazilerine, “% 30 kamuya terk” karşılığı kişiye özel ayrıcalıklı imar hakları tanınmasının yolunu açmış, kentin her yerindeki özel mülkiyet arazilerini, aralarında hiçbir fark öngörmeyerek aynı oranda “kamuya terk” kuralına bağlı kılmış, bu alanlardaki risksiz yapıları da hak etmedikleri biçimde “yeniden düzenleme” sorumluluğu ve buna bağlı maddi yükler altına sokmuş, yerel yönetimlerin, kentin sosyal donatı ve rekreasyon alanları üzerindeki her türlü karar ve uygulama yetkilerini ellerinden alıp merkezileştirerek bir anlamda kent halkının yereldeki yaşamına müdahale etmiştir.
Yeni Düzenleme; öngördüğü “hız tutkusu” sonucu tebligat mevzuatında yarattığı değişikliklerle vatandaşların haber alma haklarına, resmi işlemlere zamanında hukuksal tepki gösterme haklarına sınırlamalar getirmiş, hatta yer yer bu hakların önünü kesmiştir. Vatandaşların riskli yapıları yıkma konusundaki doğal güçlüklerini, zaman sınırlamasını ölçüsüzce değiştirmek suretiyle arttırmıştır.
Yeni Düzenleme, mahkemelerce verilecek olan “ortaklığın giderilmesi” kararlarının uygulanmasını olanaksız kılabilecek hükümler getirmiştir. İçinde insan yaşayacak yapılar için öncelikle hazırlanması gereken birtakım teknik proje ve detaylar olmaksızın inşaatlara başlanmasına izin vermiştir. Yeni Düzenleme, uygulamalarda aranması gereken malik çoğunluğunu 2/3’den “salt çoğunluğa” değiştirirken, azınlıkta kalan maliklerin yapılacak uygulamalara karşı her türlü talep ve dava haklarını fiilen ortadan kaldıran, onları “ne kadar hatalı olursa olsun % 51’in kararına katılmaya ya da mülklerini elden çıkarmaya” mahkum eden düzenlemeler getirmiştir.
Yeni Düzenlemenin; “işlemleri hızlandırmak” amacını birtakım hukuksal sorunlar yaratacak biçimde öne çıkarırken, kentsel dönüşümün asıl gereksinimi olan “maddi kaynak, maddi özendiriciler ve organizasyonlar” konularında hiçbir dikkate değecek-çözüme katkı sunacak öneri içermediğini de burada kaydetmemiz gerekmektedir.
Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir.
The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors.
