Türkiye’de 2025 yılında gerçekleşen orman yangınları, çok sayıda can kaybının yanında büyük miktarda orman alanının yok olmasına ve ağır maddi zarara yol açtı. Yangınlar 2025 yılı için bitti gibi görünüyor; ama gelecekte olmayacak da diyemeyiz, çünkü gelecek yıllarda da aynı aşırı sıcak ve kuru hava, henüz ülkemizin yangına hassas kuşağında hükmünü sürdürecektir. Orman varlığı bakımından “orta” düzeyde bir ülke olan Türkiye, orman yangınları konusunda riskli iklime, bitki örtüsüne ve sosyal yaşam dokusuna sahiptir. Bu nedenle, orman varlığını korumak, yaşamsal önem taşımaktadır. Ormanları korumanın bir boyutu bakım ve geliştirme çabalarını kapsarken, en az bunun kadar önemli bir diğer boyutu da yangınla mücadeledir. Yangınla mücadele; yangını çıkmadan önlemeyi, çıktığında hızlıca gereken yerleri uyarmayı, etkili ve hızlı söndürme faaliyetine girişmeyi kapsamaktadır. Bunu başarmak, yangını çıkmadan önlemenin bütün gereklerini sağlamayı, yangınla mücadelede yer alacak insan gücünün sayısal ve eğitimsel nitelikleri ile ekipman kapasitesini üst düzeyde tutmayı gerektirmektedir. 2025 yangınları ve daha önceki yıllardaki deneyimler, ülkemizin yangınlara karşı ön hazırlık ve fiili mücadele süreçlerinde eksikleri bulunduğunu göstermiştir. Bu makalede, bütün bu konular, olabildiğinde akademik düzeyde ve gerçek bilgi temelinde ele alınmıştır.
2017 yılında yapılan Anayasa değişikliği ardından gerçekleştirilen bir dizi bürokratik reorganizasyondan biri de bakanlıklardaki en yüksek “atanmış kamu görevlileri” olan müsteşarların yerini, bakan yardımcılarının alması olmuştu. Hepimiz müsteşarları unutmuş ve bakan yardımcılarının varlığına alışmışken, geçtiğimiz günlerde yayımlanan bir Kanun ile Adalet Bakanlığında yeniden müsteşarlık oluşturulduğunu öğrendik. Kamuoyunda “bakanlıklarda bakan yardımcılığı kalkıyor mu? ve/veya “müsteşarlıklar yeniden geri mi geliyor?” sorularına neden olan bu gelişmenin nedeni, aslında bütün bakanlıklarda yeniden müsteşarlık oluşturmak değil, sadece 2017 değişikliğinden sonra yürürlüğe konulan uyum düzenlemelerinde, Anayasa’nın emredici hükümlerine bazı aykırılıklar bulunmasıydı. Kamuoyunu aydınlatmak amacıyla Kamu Politikası, Devlet Yönetimi ve Toplumsal Gelişim Merkezi (KAPDEM) için kaleme alınan bu makalede, bu haberler ve durumun asıl bilinmesi gereken arka planı detaylı şekilde analiz edilmektedir.
Türkiye’de sistem değişikliği tartışmaları son otuz yılda giderek daha fazla artmıştır. Özellikle ‘başkanlık sistemi’ benzeri bir sisteme geçme konusu zaman zaman Turgut Özal ve Süleyman Demirel gibi siyasiler tarafından dile getirilmiştir. Türkiye, ‘başkanlık sistemi’ benzeri bir yapılanmaya 2017 yılında yapılan Anayasa değişiklikleri ile ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ adı altında geçiş yapmıştır. Yabancı kaynaklar ise bu yeni sistemi ‘Türk Tipi Başkanlık’ olarak adlandırmaktadır. Bu yeni sistem esasen kısaca eski parlamenter sistemdeki Bakanlar Kurulu’nun ve Cumhurbaşkanı’nın tüm yetkilerinin tek bir seçilmiş Cumhurbaşkanında toplanmasından ibarettir. Sistem değişikliğinin bütün boyutlarını tek makaleye sığdırmanın olanaksızlığı kuşkusuzdur. O nedenle bu makalede, diğer boyutların incelenmesini başka çalışmalara bırakarak yeni sistemin sadece “kamu bürokratik yapılanması” üzerinde yaratığı olumsuzlukları ele alacağız. Bu makalede temel olarak; bu yeni Anayasal sistemin, bir anlamda kamu bürokrasisinin halk nezdindeki kabul temeli olan “devletin memuru” ve devletin devamlılığı” kavramları üzerinde yarattığı aşınmayı inceleyeceğiz. Bu kapsamda, Cumhurbaşkanına koşulsuz tanınan; üst düzey kamu görevlilerinin tekil iradeyle atama, yine tekil iradeyle kamu hizmet kurumları oluşturma ve kamu hizmet kadroları ihdas etme, kamu görevlilerinin taşımaları gereken nitelikleri tek başına belirleme yetkilerinin yaratabileceği sakıncaları irdeleyeceğiz. Ayrıca, üst düzey kamu görevlilerinin görev sürelerini Cumhurbaşkanının görev süresiyle eşitleyen kuralı detaylı inceleyeceğiz. Daha sonra, sisteme yeni eklemlenen “Cumhurbaşkanı Yardımcılığı” kadrosunun ve bu kadroya tanınan yetkilerin “seçimli parlamenter demokrasi” adını verdiğimiz yönetim anlayışına ne kadar uyduğunu analiz etmeye çalışacağız.
Türkiye’de daha çok ‘üst kurullar’ veya ‘düzenleyici kurumlar’ gibi ifadeler ile anılan, dünyada ‘bağımsız regülasyon kurumları,’ ‘bağımsız idari otoriteler’ gibi çeşitli isimlendirmeler ile ülkelerin kamu yönetimi sistemleri içerisinde artan yetkiler ve rollere sahip olan ‘bağımsız/özerk düzenleyici kurumlar’ sosyal, ekonomik ve kültürel hayatın her alanında hem kamu kurumları hem özel şirketler hem de sivil toplum üzerinde ‘düzenleme, denetleme ve yaptırım uygulama’ gibi ciddi yetkilerine sahip otoriteler olarak ortaya çıkmışlardır. Türk kamu yönetimi sisteminin içerisindeki sayıları ve ağırlıkları özellikle 2000’li yıllardan sonra önemli ölçüde artmıştır. ‘Bağımsız/özerk düzenleyici kurumlar’ geleneksel bürokratik/idari kurumlardan ayırt edici özelliklere sahiptirler ve yasa ile düzenlenmiş belli özelliklere haiz değiller ise ‘düzenleyici kurum’ olamazlar. Geleneksel bakanlık ve bürokrasi yapıları ve kurumlarına ek olarak kendilerine has özellikleri ile sayısız kamu sektörlerinde otorite haline gelen bu kurumların yönetsel anlamda oluşturdukları yapıya ‘düzenleyici kurumlar rejimi’ demek de mümkündür. İki bölümlü bu makalenin ilk bölümünde bu kurumların dünyada ve Türkiye’deki gelişim serüveni, temel özelliklerini ve devlet içindeki kritik rollerini ele almıştık. Makalenin bu ikinci bölümde ise, bu kurumların son yirmi yılda geçirdikleri dönüşümleri, bugün nerede durduklarını ve Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi içerisinde nerede durduklarını, yeni sistem reformu ile yapı ve işlevlerinin nasıl bir değişim geçirdiğini ileriye yönelik çözüm önerileri ile irdelemeye çalışacağız.
2025 yılına girerken imar mevzuatımıza yeni bir kavram, üstelik de oldukça hızlı biçimde dahil oluverdi: “İmar hakkı aktarımı!” İmar Kanunu’nda, yine daha önce pek çok örneğini gördüğümüz gibi bir “torba kanun” içine sıkıştırılarak yapılan bir dizi ekleme ve değişikliklerin en önemlisi olan bu kavram, geçmişte bazı akademik yayınlarda ve bazı katılımı sınırlı mesleki çalıştaylarda gündeme gelmiş olsa da “sokaktaki adam” tarafından ilk kez duyuluyordu. Dolayısıyla da endişelere yol açtı. Yetkili-ilgili kişilerin her türlü dezenformasyonu besleyen suskunlukları bu bilinmezlikle birleşince, “Şehrin en güzel yerindeki evimi-arsamı alacaklar, bana uzakta bir yerlerde daha değersiz ev-arsa verecekler!” endişesi dalga dalga çoğaldı. İmar hakkı aktarımı, en kısa tanımıyla, bir arazi-arsa üzerindeki yapılaşma haklarının, başka bir araziye-arsaya devredilmesi demektir. Kamusal hizmetler için alan yaratmak ve kentsel gelişmeyi düzgünce sağlamak amacıyla dünyada uzun zamandan beri kullanılmaktadır. Kavram, imar hukukumuzda yeni tanımlanmış olmakla birlikte, benzer uygulamalar başka isimler altında ülkemizde de öteden beri gerçekleştirilmektedir. Ne var ki bu düzenlemelerin anayasal mülkiyet hakkı ile çok yakından ilişkili olması nedeniyle, uygulamanın nasıl yapılacağı son derece önemli bir konu haline gelmektedir. Bu makalede, imar hakkı aktarımının önce kavramsal içeriğini ve dünya örneklerini, daha sonra ülkemizdeki geçmişini ve bundan sonraki uygulamalarının olası etkilerini inceleyeceğiz.
2025 Ocak ayının son günü Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde (TBMM’de) kabul edilen (yine-yeni) bir Torba Kanun ile Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu’nun (DDK) üyelerine ve denetçilerine, “memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında görevden uzaklaştırma tedbirini uygulayabilme” yetkisi verildi ve elbette ülkenin gündemi yepyeni bir tartışmanın da sahibi oldu. Üstelik, bu yetki DDK’ya daha önce de verilmiş ve fakat Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmişti. Bu makalede, önce Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu (DDK) nedir, nasıl çalışır gibi sorulara yanıt vermeye çalışacağız; daha sonra da Anayasaya aykırı bulunarak iptal edilmiş bir yetkinin DDK’ya tekrar (ve üstelik biraz daha genişletilerek) verilmesinin Anayasa karşısındaki durumunu irdeleyeceğiz. Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu’na Verilen “Görevden Uzaklaştırma” Yetkisi Üzerine Değerlendirme I. Giriş Türkiye’nin; 16.04.2017 tarihinde gerçekleşen Anayasa değişikliği ile; yurtiçi literatürde “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” adıyla tanımlanan, pek çok dış kaynakta ise “Türk Tipi Başkanlık Sistemi” olarak anılan yeni bir yönetim dönemine girdiğini biliyoruz. [1] Bu yeni yönetim sisteminde, 1924 Anayasasından beri uygulanmakta olan geleneksel “yürütme” yönteminde köklü bir değişiklik gerçekleşmiş, “bakanlar kurulu” devreden çıkarılarak yürütme yetki ve görevi tek başına Cumhurbaşkanına verilmiştir. Böylece, öteden beri “yönetimsel görevler bakımından sorumluluk taşımayan, fakat kendisine pek çok takdir ve onay yetkisi tanınmış bir “denge-denetleme makamı” durumunda olan cumhurbaşkanı, bu yeni dönemde tek başına “bakanlar kurulu + cumhurbaşkanı” yetkileriyle, yani “yürütme gücüyle” donatılmıştır. Bunun doğal sonucu olarak, artık Cumhurbaşkanı “yürütme yetkisine ilişkin konularda” kararnameler çıkarabilmektedir. [2] Cumhurbaşkanı, kendisine bağlı bir üst denetim birimi olan Devlet Denetleme Kurulu’nun yetkilerinde, 2018 yılında bir düzenleme yapmış ve Kurulu; “ Denetlemeler sırasında denetimi güçleştiren veya engelleyen davranışlarda bulunan, görevde kalması halinde kamu zararını artıracağı ve suç delillerini karartacağı anlaşılan, kamu hizmetinin gerekleri yönünden görevi başında kalmasında sakınca görülen her kademe ve rütbedeki görevliler hakkında görevden uzaklaştırma tedbiri uygulamak ve bu tedbirin uygulanmasını yetkili makamlara önermek ” yetkisiyle donatmıştır. [3] Ne var ki Anayasa Mahkemesi, Kasım 2021’de verdiği iptal kararı ile “görevden uzaklaştırma tedbiri uygulamak” ibaresini iptal etmiş, yani Kurulun yetkisini sadece “görevden uzaklaştırılmasını yetkili makamlara önermek” ile sınırlamıştır. [4] İşte şimdi, TBMM’de 31.01.2025 tarihinde kabul edilen 7539 sayılı “Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun” başlıklı yeni bir Torba Kanunun 3. Maddesi ile Anayasa Mahkemesi’nin 3 yıl önce iptal ettiği bu yetki, (üstelik biraz daha genişletilerek) TEKRAR VERİLMEKTEDİR [5] . [6] Tartıştığımız yeni durum, budur. Aşağıda, önce Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu’nun yasal altyapısına ve görevlerine, daha sonra ise bu yeni yetkinin Anayasa karşısındaki durumuna odaklanacağız. II. Devlet Denetleme Kurulu’nun Anayasal Altyapısı Devlet Denetleme Kurulu (DDK), Türk bürokrasisine 1980 askeri darbesiyle girmiş bir kurumdur. Darbenin lideri veDevlet Başkanı Kenan Evren’in emrine, idareyi etkin biçimde denetleyebileceği bir organ verilmesi amacıyla, 1981 tarihinde kurulmuştur.1982 Anayasasının kabulü ile “Anayasal” bir statüye kavuşmuş ve “Cumhurbaşkanı emrinde” olduğu vurgulanmıştır. Devlet Denetleme Kurulu’nun görevi, 1982 Anayasası’nda; “ İdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanının isteği üzerine denetlemeler yapmak” o larak tanımlanmış, 2017’de bu tanımda herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Fakat Kurulun 1982 Anayasası’ndaki yapısı ve görev alanları, 2017 yılında değişikliğe uğramıştır. 1982 Anayasasında Kurulun denetleme alanı; “ Tüm kamu kurum ve kuruluşları ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluş, kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşları, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşları, kamuya yararlı derneklerle vakıflar ” olarak tanımlanmış, silahlı kuvvetler ve yargı organları, görev alanı dışında bırakılmıştı. [7] 2017 değişikliklerinden sonra ise sadece yargı organları kapsam dışında bırakılmıştır. [8] Anayasa Değişikliklerinden sonra çıkarılan 5 Sayılı CB Kararnamesinde ise görev alanına; “Kooperatif ve birlikler” ile görev alanı içindeki diğer bütün kuruluşların her türlü ortaklık ve iştirakleri” dahil edilmiştir. (Ne var ki Anayasa Mahkemesi; 01.02.2024 tarihli Kararı ile bu bentte yer alan; "…vakıflarda, kooperatiflerde, birliklerde ve bu kurum ve kuruluşların her türlü ortaklık ve iştiraklerinde…" ibaresini iptal etmiştir. [9] III. Devlet Denetleme Kurulunun Parlamenter Demokrasideki Yeri Parlamenter demokrasilerde, yürütme alanında sembolik görevler üstlenmiş sorumsuz cumhurbaşkanlarının emrinde Devlet Denetleme Kurulu (DDK) gibi bir kuruma rastlanmaz. Çünkü parlamenter demokrasideki cumhurbaşkanının, başbakana (ve hükümete) emir verme yetkisi yoktur. Dolayısıyla, Cumhurbaşkanınca onaylanıp gönderilen DDK raporlarının başbakan ve hükümet açısından anlamı “öneri” olmaktan ileride değildir. DDK Raporlarının hükümet için anayasal bağlayıcılığı olabilmesi için, DDK’ya emir veren iradenin (cumhurbaşkanının) hükümete de emir verme yetkisi olmalıdır. Böyle bir durum ise ancak monarşilerde ya da başkanlık sistemlerinde mümkündür. Ülkemizde, bu durumun (yasalarda ve anayasada bulunmayan) istisnası, Kenan Evren’in güçlü devlet başkanlığı ve bunu takip eden güçlü Cumhurbaşkanlığı döneminde yaşanmıştır. Bu dönemde üretilen bütün DDK raporları, hükümet için “emir niteliğinde” olmuştur. Fakat Cumhurbaşkanının ve hükümetin farklı siyasi ve yönetsel yaklaşımlar sergileyebildikleri sonraki dönemlerde durum değişebilmiştir. Sonraki dönemlerde, (2017 yılındaki Anayasa değişikliğine kadar) DDK’nın ürettiği raporlar, hükümetler için hiçbir zaman emir niteliğinde olmamıştır. 2017 Anayasa değişikliğinden sonraki dönemde ise yürütme yetkisine tek başına sahip Cumhurbaşkanı’nın emrindeki DDK’nın ürettiği (ve elbette Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan) raporların, yine Cumhurbaşkanı’nın başkanlığındaki hükümet için emir niteliğinde olduğu-olacağı ise doğaldır ve tartışmasızdır. Buradaki sorun, DDK’ya verilen “kamu görevlilerini görevden uzaklaştırma yetkisi” etrafında düğümlenmektedir. Bu durumu değerlendirmeden önce “kamu görevlisi” kimdir ve “görevden uzaklaştırma” ne demektir, bunları irdelemek meseleyi anlamak için önemlidir. IV. Kamu Görevlisi, Kamu Görevi, Memur Kavramları Ne Anlama Gelir? Kamu görevlisi kavramı, Anayasa Hukukundan İdare Hukukuna kadar birçok hukuk dalını ilgilendirmektedir. Buna rağmen, Türk Hukukunda tüm bu dalları içeren genel bir kamu görevlisi tanımına yer verilmemiştir. Değişik hukuk dallarında kamu görevlileri ile ilgili birçok hüküm öngörülmesine rağmen, genel ve tartışmasız bir tanım yoktur. Kamu görevlisi kavramı ile ilgili genel ve bağlayıcı bir tanımın olmaması, bu kavrama literatürde değişik bakış açılarıyla farklı anlamlar yüklenmesine yol açmıştır. Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının memur ve kamu görevlisi yaklaşımı (tanımı değil) şöyledir: “ Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür. ” (Md.128). Görüldüğü gibi, 1982 Anayasa’sında (önceki anayasalarda da olduğu gibi) memur ve kamu görevlisi tanımına yer verilmemiştir. (Bu maddenin gerekçesinde, memur kavramının Anayasa’da tanımlanmasının imkânsızlığı karşısında dolaylı da olsa memuru tanımlanmaktan kaçınıldığı ifade edilmiş, “diğer kamu görevlileri” deyiminden ne anlaşılması gerektiği hususunda ise herhangi bir açıklamaya yer verilmemiştir. Anayasa’da “kamu hizmeti görevlilerinin” iki türünü oluşturan “memurlar” ve “diğer kamu görevlileri” arasında, yerine getirecekleri görevin mahiyeti açısından da herhangi bir ayrım gözetilmemiştir. Buna göre “diğer kamu görevlileri ” de tıpkı memurlar gibi, kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri genel idari esaslara göre yerine getirmek üzere istihdam edilebilecektir. Dolayısıyla Anayasa’daki “diğer kamu görevlileri” deyiminin, memurlar ve işçiler dışında kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde, kamu hukuku ilişkisi içinde yönetime bağlı olarak çalışan tüm kamu personelini kapsadığı söylenebilecektir. [10] Türk Ceza Kanunundaki tanıma gelince, 2004 tarihli ve 5237 sayılı (yeni) TCK’da, oldukça geniş kapsamlı bir tanıma yer verildiğini görmekteyiz: “ Kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi . ” [11] “Memur” deyiminin iyi bir tanımına, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nda rastlanmaktadır. Ne var ki bu tanım da sadece Yasanın 1. Maddesinde sayılan kurumlarda çalışanları kapsamaktadır: “Devlet ve diğer kamu tüzel kişiliklerince genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu hizmetlerini ifa ile görevlendirilenler, bu Kanunun uygulanmasında memur sayılır.” [12] Bu açıklamalardan sonra, kamu görevlisi kavramını, “çatı” ifade olarak, “bir kamusal faaliyetin yürütülmesine atama veya seçilme yoluyla ya da herhangi bir surette sürekli, süreli veya geçici olarak katılan kişi” olarak tanımlamak mümkündür. Daha özet biçimde ifade edecek olursak, kamusal faaliyetin yürütülmesine katılan kişiye kamu görevlisi denilmektedir ve Cumhurbaşkanından kamu işçisine kadar herkes kamu görevlisi sayılabilmektedir. Bu tanıma gönüllü veya zorla hizmete alınanlar, ücret karşılığında çalışanlar, kadrolu veya kadrosuz çalışanlar, idare hukukuna tabi olarak çalışanlar, silahlı kuvvetler mensupları, üniversite öğretim üyeleri, memurlar, işçiler, kamu hizmetinin gerektirdiği sürekli ve asli işlerde çalışanlar ve sözleşmeli personel dahildir. Herhangi bir kamusal faaliyetin yürütülmesine ihale yoluyla (Ticaret Hukuku kapsamında) katılan kişi ise kamu görevlisi sayılmayacaktır. [13] V. Ceza Kovuşturması ve Disiplin İşlemleri İle İlgili Yaklaşımlar Kamu görevlerinin tanımlanmasında bazı tartışmalı noktalar olmasına karşın, “atama, görevden alma, disiplin ve ceza işlemleri” konusunda hemen hemen hiçbir tartışmalı nokta yoktur. Çünkü ister seçilmiş isterse de atanmış olsun ister geçici ister sürekli çalışsın, bütün kamu görevlileri için, önce Anayasamızda, daha sonra da kendi kuruluş kanunlarında bu konulara ilişkin kapsamlı hükümler vardır. Anayasamızdaki temel kurallar şöyle özetlenebilir: * Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir (malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır). * Savunma hakkı tanınmadıkça disiplin cezası verilemez. * Disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz. * İşledikleri iddia edilen suçlardan ötürü ceza kovuşturması açılması, kanunla belirlenen istisnalar dışında, kanunun gösterdiği idarî merciin iznine bağlıdır . [14] Yargı mensuplarının, asker kişilerin, dokunulmazlık sahibi olan ve olmayan seçilmişlerin ve Devlet Memurları Kanunu kapsamındaki bütün memurların disiplin ve ceza işlemleri bakımından önce Anayasanın, sonra kendi özel kanunlarının çizdiği sınırlar ve belirlediği yöntemler içinde takip edilmesi gereklidir. Örneğin, Anayasa’nın 138, 139 ve 140. maddeleriyle koruma altına alınan “mahkemelerin bağımsızlığı” ve “hakimlik ve savcılık teminatı” ilkelerinin gereği olarak, hâkim ve savcıların gerek görevleri ile ilgili gerekse görevleri sırasında işledikleri suçlar ile kişisel suçlarının soruşturulması ve kovuşturulmasına ilişkin özel yetki ve görev düzenlemeleri Hakimler ve Savcılar Kanununda gösterilmiştir. [15] Asker kişilerin soruşturma ve kovuşturmalarına ilişkin hükümler ise Askeri Ceza Kanununda ve Türk Silahlı Kuvvetleri Disiplin Kanununda gösterilmiştir. [16] Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının (ve belediye başkanlarının) görevine son verilmesi yetkisi ise Anayasaya göre esas olarak genel hükümlere göre yargı organına verilmiş, yani mahkeme kararına bağlı kılınmıştır. Ancak İçişleri Bakanı, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma yürütülen belediye başkanlarını, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar görevinden uzaklaştırabilmektedir. [17] Diğer bütün devlet memurları ile ilgili olarak yürütülecek soruşturma ve kovuşturma usulleri de Devlet Memurları Kanunu’nda gösterilmiştir. [18] Asker kişiler ve yargı mensupları dışında kalan bütün diğer memurlar ve kamu görevlilerinin kovuşturulmasına izin vermeye yetkili makamlar ise Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanunda gösterilmiştir. [19] Ceza soruşturma ve kovuşturmalarındaki yöntemler ve yetkiler bu denli kapsamlı kurallara bağlanmış olan kamu görevlilerinin disiplin soruşturması ve disiplin cezası işlemleri de benzer biçimde ayrıntılı kurallarla belirlenmiştir. VI. “Görevden Uzaklaştırma” Nedir? Görevden uzaklaştırma, en kısa ve öz biçimde açıklayacak olursak, “geçici bir idari tedbir” dir. Kamu görevlileri, yürüttükleri kamu hizmetinin zarar görmemesi için, yasa ile yetkili kılınmış makamlar tarafından, sadece bir tedbir olarak, yasada belirtilen koşullar altında ve belirli süre görevlerinden uzaklaştırılabilirler. Disiplin ve ceza kovuşturması bakımından özel düzenlemelere tabi olan kamu görevlileri, görevden uzaklaştırma konusunda da birbirinden farklı ve özel düzenlemelere tabidirler. i. Görevden Uzaklaştırma Yetkilileri Görevden uzaklaştırma konusundaki en temel ve kapsamlı tanımı, 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunundan alarak şöyle özetleyebiliriz: “ Görevden uzaklaştırma, Devlet kamu hizmetlerinin gerektirdiği hallerde, görevi başında kalmasında sakınca görülecek Devlet memurları hakkında alınan ihtiyati bir tedbirdir. Görevden uzaklaştırma tedbiri, soruşturmanın herhangi bir safhasında da alınabilir. Haklarında mahkemelerce cezai kovuşturma yapılan Devlet memurları da 138 inci maddedeki yetkililer tarafından görevden uzaklaştırılabilirler. ” Aynı Yasada, görevden uzaklaştırmaya yetkililer ise; a) Atamaya yetkili amirler, b) Bakanlık ve genel müdürlük müfettişleri, c) İllerde valiler d) İlçelerde kaymakamlar (İlçe idari şube başkanları hakkında valinin muvafakati şarttır.) olarak sayılmıştır. [20] Hakimler ve Savcılar Kanunundaki “görevden uzaklaştırma” tanımı ise şöyledir: “Hakkında soruşturma yapılan hâkim ve savcının göreve devamının, soruşturmanın selametine yahut yargı erkinin nüfuz ve itibarına zarar vereceğine kanaat getirilirse, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunca geçici bir tedbir olarak görevden uzaklaştırılmasına veya soruşturmanın sonuçlanmasına kadar geçici yetki ile bir başka yargı çevresinde görevlendirilmesine karar verilebilir. Yukarıdaki önlemler, soruşturmanın ve ceza kovuşturmasının herhangi bir safhasında da alınabilir . ” [21] Asker kişiler için TSK Disiplin Kanunundaki tanım ise şöyledir: “ Disiplinsizlik veya suç teşkil edebilecek bir fiili nedeniyle hakkında yapılan inceleme ve araştırmanın emniyetli ve sıhhatli olarak devam etmesi amacıyla, görevi başında kalmasında sakınca görülecek subay, astsubay, uzman jandarma, uzman erbaş veya sözleşmeli erbaş ve erler idari izinli sayılarak görevinden geçici olarak uzaklaştırılabilir. ” Asker kişiler için görevden uzaklaştırma yetkilileri ise şöyle sayılmıştır: Sıralı disiplin amirlerinden biri veya disiplin soruşturmacılarının teklifi üzerine ya da doğrudan disiplin amiri konumundaki asgari tugay ve eşiti ile daha üst seviyedeki birlik, karargâh veya kurum amirleri. [22] Seçilmiş mahalli idare organları ve belediye başkanları için ise tanım şöyledir: “ Görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle haklarında soruşturma veya kovuşturma açılan belediye organları veya bu organların üyeleri, kesin hükme kadar İçişleri Bakanı tarafından görevden uzaklaştırılabilir. ” [23] ii. Görevden Uzaklaştırmada Süre Sınırları ve Özlük Hakları Görevden uzaklaştırma tedbirinin süresi ve bu süre içinde muhataplarının özlük haklarında gerçekleşecek kısıtlılıklar da kamu görevlileri arasında birtakım farklı düzenlemelere tabidir. Örneğin disiplin soruşturmaları nedeniyle verilecek görevden uzaklaştırma kararlarının süreleri; Hâkim ve Savcılar için en çok 3 ay olabilir; bu süre en çok 2 ay uzatılabilir. Asker kişiler için en çok 15 gün olabilir; bu süre en çok iki katına kadar uzatılabilir. Diğer devlet memurları en çok 3 ay görevden uzaklaştırılabilir. Bir ceza kovuşturması nedeniyle verilen görevden uzaklaştırma kararlarında ise yargılamanın sonucuna göre hareket edilir. Beraat, kamu davasının düşmesi, genel af ya da görevden kesin çıkarma gerektirmeyen bir ceza ile mahkûm olma gibi durumlarda, görevden uzaklaştırma kararının da derhal kaldırılması gerekir. Görevden uzaklaştırılan kamu görevlilerinin, uzak kaldıkları süre için özlük haklarında yapılacak kısıntılar da ilgili oldukları yasalarda ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir. Yukarıdan beri yapılan açıklamalar; görevden uzaklaştırma tedbirinin hiçbir şekilde kuralsız-gerekçesiz biçimde uygulanamayacağını ve uygulanmasındaki temel amacın da “kamu hizmetinin zarar görmemesi” olduğunu göstermektedir. Yasalardaki ayrıntılı düzenlemelerin gösterdiği bir başka gerçek de şudur: Bu tedbir; ilgili kurumun bütün işleyişini bilen ve dolayısıyla ilgili kamu görevlisini ve yürüttüğü kamu görevini en yakından tanıyan birim amirlerine ve o kurumun soruşturma yetkililerine tanınmıştır. Sonuç olarak; görevden uzaklaştırma; koşulları, yetkilileri, sınırları, amaçları kesin olarak belirlenmiş bir “tedbir” dir; asla ceza değildir. VII. Devlet Denetleme Kurulu’nun “Görevden Uzaklaştırma” Tedbirini Uygulaması Doğru Mudur? Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu’nun (DDK’nın) Kuruluş amacı, ilk kuruluş yasası olan (şimdi yürürlükte bulunmayan) 2443 sayılı Yasada “Yönetimin hukuka uygun, düzenli ve verimli bir şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması” olarak belirlenmiştir. Görevi ise, (kapsama dahil bütün kuruluşlarda) “Her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeler yapmaktır .” [24] 2017 yılındaki Anayasa değişikliğinden sonraki dönemde de (halen yürürlükte bulunan) 5 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde görev tanımı şöyle yapılmaktadır: “ İdarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla (kapsama dahil bütün kurumlarda) her türlü idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetlemeleri yapmak .” 2443 sayılı Yasada ayrıca tanımlanmamış olan “denetleme” görevinin içeriği ise 5 Sayılı Kararnamede şöyle tanımlanmaktadır: “ Denetleme: Denetim, inceleme, araştırma ve soruşturma faaliyetlerinin tamamı .” 2017 Anayasa Değişikliğinden sonraki (halen yürürlükte olan) dönem ile öncesi arasındaki farklılıkları şöyle ortaya koymak mümkündür: a) DDK artık sorumsuz Cumhurbaşkanı’nın değil, yasama yetkisine sahip Cumhurbaşkanı’nın emrindeki bir kuruldur. b) Önceki dönemde görev tanımında “soruşturma yapmak” yokken, 2017 değişikliğinden sonra kurulun görevleri arasına “soruşturma” da girmiş bulunmaktadır. Esasen, yeni dönemde “denetim” görevi zaten soruşturmayı da kapsamaktadır. c) Önceki dönemde silahlı kuvvetler ve yargı organları DDK’nın görev alanı dışında tutulmuşken, yeni dönemde silahlı kuvvetler artık dışında değildir. [25] Bu yeni görev tanımına bakılarak, yeni dönemde DDK’nın artık kapsam içindeki kuruluşlarda “disiplin soruşturmaları da yapabilecekleri (adli soruşturma C. Savcılarının görevi olduğundan doğal olarak kapsam dışıdır) iddia edilebilir mi? Hayır, edilemez! Çünkü DDK üyeleri ya da denetçileri, kapsam içindeki kuruluşlardaki hiçbir görevlinin “Disiplin amiri” değildirler! Dolayısıyla, her kuruluşun kendi iç mevzuatında ayrıntılı biçimde belirlenmiş olan “disiplin amirlerine tanınmış olan disiplin soruşturması yapma ve ceza verme yetkisine” sahip olamazlar. Esasen, böyle bir yetkinin, DDK üyelerine ya da denetçilerine Cumhurbaşkanı Kararnamesiyle verilmesi de Anayasamıza göre mümkün değildir! Çünkü Anayasanın 104’üncü maddesine göre; “Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır.” Özetle, disiplin cezaları; ancak ilgili kurumların kendi yasal mevzuatlarındaki yöntemler takip edilerek, bu mevzuatla yetkilendirilmiş disiplin amirleri ve cezanın türüne göre disiplin kurulları tarafından, savunma hakkı tanınarak ve yargı denetimine açık biçimde verilebilir. Görevden uzaklaştırma tedbirinin bir disiplin uygulaması olduğu tartışmalıdır. Ağırlıklı görüş, bu tedbirin, tamamen “idari bir eylem” olduğunu yönündedir. Bu tedbirin disiplin işlemi olmayıp idari bir eylem olduğunun kabulü halinde dahi, DDK üyeleri ile denetçilerine böyle bir yetkinin verilmesinin; aşağıda sıralanan nedenlerle hem bir yetki aşımı hem de Anayasa’ya aykırılık oluşturduğu düşünülmektedir: i. Devlet Denetleme Kurulu’na Verilen Görevden Uzaklaştırma Yetkisinin Anayasa’ya Aykırılığına ilişkin Düşünceler a) Her şeyden önce; bu yetki, daha önce Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile verilmiş ve fakat Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmişken, [26] aynı yetkinin bu kez bir kanun ile tekrarlanması, Anayasa Hukuku teamüllerine aykırılık oluşturmaktadır. b) Görevden uzaklaştırma tedbirini uygulamaya kimlerin yetkili olduğu ve buna ilişkin diğer ayrıntılar, her kurumdaki ve her statüdeki kamu görevlilerinin tabi oldukları kuruluş yasalarında açıkça belirlenmiştir. Bu yasal mevzuat yürürlüğünü korurken, aynı konuda farklı bir yasal düzenleme yapılmış olmasının “idari gerekliliğine” ilişkin sağlıklı bir yanıt bulmak olanaksızdır. c) İşçi ve işveren meslek kuruluşlarının ve derneklerin de yetki kapsamında sayılmasının, Anayasada açıkça düzenlenen (Anayasa Md.33) dernek kurma özgürlüğüne açıkça aykırı olduğu, Anayasa Mahkemesi’nin söz konusu iptal kararında açıkça belirtilmiştir. d) Aynı yetkinin kapsamına işçi sendikalarının alınmış olması da Anayasada açıkça tanınan örgütlenme özgürlüğüne ve “Uluslararası Anlaşmaların Üstünlüğü” ilkesine (Anayasa Md.90) açıkça aykırıdır. VIII. Sonuç 2025 Şubat ayının başlarında yayımlanan 7539 sayılı Yasa ile Cumhurbaşkanlığı Devlet Denetleme Kurulu’nun (DDK) üyelerine ve denetçilerine, “her düzeydeki memurlar ve diğer kamu görevlileri hakkında görevden uzaklaştırma tedbirini uygulayabilme” yetkisinin verilmesi konusunu incelediğimiz makalemizde, şu sonuçlara ulaşılmıştır: DDK, 2017 Anayasa değişiklikleri öncesinde “sorumsuz” Cumhurbaşkanı emrinde “her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeler yapmakla” görevli iken, 2017 Anayasa değişikliklerinden sonra bu kez “yürütme yetkisine sahip” Cumhurbaşkanı emrinde “her türlü idari soruşturma, inceleme, araştırma ve denetlemeleri yapmakla” görevli bir kurul olarak dizayn edilmiştir. Önceki dönemde silahlı kuvvetler ve yargı organları Kurulun görev alanı içinde değilken, yeni dönemde hem silahlı kuvvetler hem de başka bazı kuruluşlar görev alanı içine dahil edilmiştir. Anayasa değişikliğinden sonra, 2018 yılında çıkarılan 5 sayılı CB kararnamesi ile DDK üyelerine, “görev kapsamı içindeki kuruluşlarda çalışan her kademe ve rütbedeki görevliler hakkında görevden uzaklaştırma tedbirini uygulayabilme” yetkisi verilmiş; ancak Anayasa Mahkemesi 2021 tarihli bir kararı ile bu yetkiyi iptal etmiştir. Ne var ki, AYM tarafından iptal edilen bu yetki, bu kez 31 Ocak 2025’te 7539 sayılı Yasa ile ve bu kez DDK denetçilerini de yetkili kılacak biçimde yeniden verilmiştir. Bu yetkinin DDK üyelerine ve denetçilerine yeniden verilmesinin, aşağıdaki nedenlerden ötürü Anayasa’ya aykırı olduğu düşünülmektedir: Bu yetki, daha önce Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile verilmiş ve fakat Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmişken, aynı yetkinin bu kez bir kanun ile tekrarlanması, Anayasa Hukuku teamüllerine aykırılık oluşturmaktadır. Görevden uzaklaştırma tedbirini uygulamaya kimlerin yetkili olduğu ve buna ilişkin diğer ayrıntılar, her kurum ve statüdeki kamu görevlilerinin, bağlı oldukları kuruluş yasalarında açıkça belirlenmiştir. Bu yasal mevzuat yürürlüğünü korurken, aynı konuda farklı bir yasal düzenleme yapılmış olmasının “idari gerekliliğine” ilişkin hiçbir mantıklı veri ve gerekçe bulunmamaktadır. İşçi ve işveren meslek kuruluşlarının ve derneklerin de yetki kapsamında sayılması, Anayasada açıkça düzenlenen dernek kurma özgürlüğüne açıkça aykırıdır. Aynı yetkinin kapsamına işçi sendikalarının alınmış olması da Anayasa’da tanınan örgütlenme özgürlüğüne ve “Uluslararası Anlaşmaların Üstünlüğü” ilkesine açıkça aykırıdır. Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir. The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors. [1] Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında yapılan söz konusu değişiklikler, TBMM’de 21.01.2017 tarihinde kabul edilerek 11.02.2017 tarihli ve 29976 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 6771 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik yapılmasına Dair Kanunun, 16.04.2017 tarihinde yapılan Anayasa Referandumu ile kabul edilmesi üzerine gerçekleşmiştir. Yasanın “Yürürlük” maddesindeki ayrıntılı hükümlere uygun biçimde, bu değişikliklerin büyük bölümü, 24.06.2018 tarihinde ikisi birlikte yapılan Cumhurbaşkanlığı ve Milletvekili Genel Seçimlerinden sonra yürürlüğe girmiştir. [2] Anayasa’nın 104’üncü maddesinde, bu yetkinin sınırları şöyle çizilmiştir: (*) Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. (*) Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. (*) Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. (*) Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. (*) Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir. (*) Cumhurbaşkanı, kanunların uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilir. (*) Cumhurbaşkanı, ayrıca Anayasada ve kanunlarda verilen seçme ve atama görevleri ile diğer görevleri yerine getirir ve yetkileri kullanır. [3] Bu yetki değişikliği şöyle bir işlem sırasıyla gerçekleşmiştir: a) Önce, 01.04.1981 Kabul tarihli 2443 Sayılı “Devlet Denetleme Kurulu Kurulması” Hakkında Kanunun pek çok maddesi, 09.07.2018 gün ve 30473 sayılı (3.mükerrer) Resmî Gazetede yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yürürlükten kaldırılmış, b) Daha sonra 15.07.2018 gün ve 30479 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 5 no.lu CB Kararnamesiyle bu yeni yetki tanınmıştır [4] Anayasa Mahkemesi’nin 2018/121 Esas, 2021/84 Karar sayılı ve 11.11.2021 tarihli kararı, 17.03.2022 günlü ve 31.781 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır. [5] Daha önceki (5 sayılı CB Kararnamesindeki) şeklinde, görevden uzaklaştırma yetkisi denetlemeyi yürüten DDK Denetleme Grup Başkanına verilmişken, yeni durumda (7539 sayılı Yasada) ilgili kurul üyesi veya denetçi bu yetkiye sahip olacaktır. NOT: “DDK Denetleme Grup Başkanı” deyiminin, ilgili DDK üyesini tanımladığı, Anayasa Mahkemesi’nin İptal Kararında (95. Bentte) belirtilmektedir. [6] 7539 sayılı Yasa, 04.02.2025 günlü ve 32803 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır. [7] 1982 Anayasası Md.108; 2443 sayılı Yasa Md.1 ve 2. [8] 2017 Değişiklikleri kapsamında 6771 sayılı Kanun Md: 16 [9] Anayasa Mahkemesinin 1/2/2024 Tarihli ve E: 2021/113, K: 2024/29 Sayılı Kararı. [10] Av. Hüseyin Aydın, “Ceza Hukukunda Kamu Görevlisi Kavramı”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl: 2010, Sayı:1 Sf.: 109-128. [11] 12.10.2004 günlü ve 25611 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 6/c maddesi. [12] 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun4/A maddesi. [13] Av. Hüseyin Aydın, “Ceza Hukukunda Kamu Görevlisi Kavramı”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl: 2010, Sayı:1 Sf.: 109-128. [14] T.C. Anayasası Md. 129 [15] 2802 sayılı Kanun [16] 1632 ve 6413 sayılı Kanunlar [17] Anayasa Md.127 [18] 657 sayılı Kanun [19] 4483 sayılı Kanun [20] 657 sayılı Kanun Md: 137 vd. [21] 2802 sayılı Kanun Md: 77 vd. [22] 6413 sayılı Kanun Md: 29 vd. [23] 5393 sayılı Kanun Md: 47. [24] 03.04.1981 günlü ve 2443 sayılı Kanun. [25] Önceki ve sonraki dönem arasında DDK’nın üye sayısına ve örgüt yapısına ilişkin bazı farklılıklar da bulunmaktadır; ancak bunlar konumuzla ilgili olmadığı için burada ayrıntıya girilmemiştir. [26] Anayasa Mahkemesinin 11.11.2021 Tarihli ve E: 2018/121, K: 2021/84 Sayılı Kararı.
SİSTEM REFORMU 2: DÜZENLEYİCİ KURUMLAR REJİMİ (BÖLÜM 1) Önsöz: Türkiye’de Yönetim Sistemi Reformu: KAPDEM Çalışma Atölyesi Türkiye’de kamu yönetimi alanında sürekli reform çalışmaları olmuştur. Adalet ve Kalkınma Partisi’nin iktidara geldiği 2002 yılından bugüne kadar da yasama, yürütme ve yargı yapılarında çok önemli değişiklikler ve reform çalışmaları yapılmıştır. Sürekli olarak anayasa değişiklikleri yapılmış, siyasi ve idari yapılar ve yönetim mekanizmalarında kritik değişikliklere gidilmiştir. 2010 yılında referandum ile kabul edilen kapsamlı Anayasa Değişikliği ve benzeri kritik yasal düzenlemeler yanında 2017 yılında yine referandum ile kabul edilen ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ ile yeni bir sisteme geçiş yapılmıştır. Son yirmi yılda yapılan tüm yapısal ve sistemsel değişiklikler, reformların artı ve eksileri çok kapsamlı ve detaylı bir analiz gerektirmektedir. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde yeniden düzenlemesi gereken ciddi sorunlar olduğu, artan yönetim krizleri ile birlikte daha çok dillendirilmeye başlanmıştır. Mevcut sistemde bir reform ihtiyacı olduğu konuşulurken, ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ni birlikte oluşturup savunan Cumhur İttifakı’nın ana siyasi partileri Adalet ve Kalkınma Partisi ve Milliyetçi Hareket Partisi henüz mevcut sistemde bir reform yapma sinyali vermese de 2022 yılı Mart ayında TBMM’ye sunmak üzere hazırladıkları kanun tasarısı ile yine önemli siyasi ve idari değişiklikler planladıklarını açık etmişlerdir. Ayrıca, muhalefet partilerinin uzun zamandır siyasi söylem haline getirdiği ve altı muhalefet partisinin bir araya gelerek 28 Şubat 2022’de açıkladığı ‘Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem’ önerisi ile birlikte sistem reformu tartışmaları iyice alevlenmiştir. Ayrıca, muhalefet partilerinin uzun zamandır siyasi söylem haline getirdiği ve altı muhalefet partisinin bir araya gelerek 28 Şubat 2022’de açıkladığı ‘Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem’ önerisi ile birlikte sistem reformu tartışmaları iyice alevlenmiştir. 2023 Cumhurbaşkanlığı Seçimi’ni ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ olarak adlandırılan yeni yönetim biçimini savunan siyasi partilerden oluşan Cumhur İttifakı’nın adayının yeniden kazanması sonrası bu tartışmalar bir parça durulmuştur. Ancak yeni yönetim biçiminin kendi içerisinde bazı sorunlarının devam etmesi nedeniyle belirli yeniden düzenlemelere ve sistemsel reformlara ihtiyaç olduğu sürekli bir tartışma konusu olmaya devam etmektedir. Sistem reformu tartışmalarına önceki ve mevcut siyasi/idari/yargısal kurum ve mekanizmaların kurumsal yapıları ve pratikteki işleyiş süreçlerine bakarak ve doğrudan sorunlara ve çözümlere odaklanarak katkı sunmayı amaçlayan Kamu Politikası, Devlet Yönetimi ve Toplumsal Gelişim Merkezi’nin (KAPDEM’in) ‘Türkiye’de Yönetim Sistemi Reformu’ genel başlığı altında bir seri halinde yayınlayacağı çalışmaların bir parçası olarak bu makale hazırlanmıştır. Türkiye’deki yeni yönetim sisteminin oluşturduğu ya da yeniden yapılandırdığı yasal kurum ve mekanizmalar, 2002’den bu yana gelen eski kurumsal yapı ve uygulamalar ile karşılaştırmalı olarak tarihsel bir süreç içerisinde, ancak güncel eksi ve artılarına odaklanarak incelenecektir. ÖZET Türkiye’de daha çok ‘üst kurullar’ veya ‘düzenleyici kurumlar’ gibi ifadeler ile anılan, dünyada ‘bağımsız regülasyon kurumları,’ ‘bağımsız idari otoriteler’ gibi çeşitli isimlendirmeler ile ülkelerin kamu yönetimi sistemleri içerisinde artan yetkiler ve rollere sahip olan ‘bağımsız/özerk düzenleyici kurumlar’ sosyal, ekonomik ve kültürel hayatın her alanında hem kamu kurumları hem özel şirketler hem de sivil toplum üzerinde ‘düzenleme, denetleme ve yaptırım uygulama’ gibi ciddi yetkilerine sahip otoriteler olarak ortaya çıkmışlardır. Türk kamu yönetimi sisteminin içerisindeki sayıları ve ağırlıkları özellikle 2000’li yıllardan sonra önemli ölçüde artmıştır. ‘Bağımsız/özerk düzenleyici kurumlar’ geleneksel bürokratik/idari kurumlardan ayırt edici özelliklere sahiptirler ve yasa ile düzenlenmiş belli özelliklere haiz değiller ise ‘düzenleyici kurum’ olamazlar. Geleneksel bakanlık ve bürokrasi yapıları ve kurumlarına ek olarak kendilerine has özellikleri ile sayısız kamu sektörlerinde otorite haline gelen bu kurumların yönetsel anlamda oluşturdukları yapıya ‘düzenleyici kurumlar rejimi’ demek de mümkündür. İki bölümlü bu makalede bu kurumların dünyada ve Türkiye’deki gelişim serüveni, temel özelliklerini ve devlet içindeki kritik rollerini ele alacağız. İkinci bölümde ise, bu kurumların son yirmi yılda geçirdikleri dönüşümleri, bugün nerede durduklarını ve Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi içerisinde nerede durduklarını, yeni sistem reformu ile yapı ve işlevlerinin nasıl bir değişim geçirdiğini ileriye yönelik çözüm önerileri ile irdelemeye çalışacağız. SİSTEM REFORMU 2: DÜZENLEYİCİ KURUMLAR REJİMİ (BÖLÜM 1) Giriş İki bölüm halinde yayınlanacak olan bu makalede, sistem reformu analiz serisinin ilk konusu olarak düzenleyici kurumlar rejimi ele alınacaktır. Türkiye, son yirmi yılda önemli siyasal-yönetsel bozulmalar, kayıplar, geriye gidişler yaşamıştır. Belirli alanlarda ciddi reform ve yeniden düzenleme ihtiyacı devam etmektedir. Bu bağlamda sorunları detaylı analiz ederken, çeşitli restorasyon ve/veya çözüm önerileri de sunmaya çalışacağız. Sistem reformu serisinin bu ilk bölümünde, halk arasında “üst kurullar” olarak bilinen düzenleyici kurumlar rejimini irdelemeye çalışacağız. Makalenin ilk bölümünde; düzenleyici kurumların özelliklerini, dünyada ve Türkiye’de ortaya çıkış nedenlerini ve anayasal yönetim sistemi içinde nerede konumlandıklarını ele alacağız. Ülkemizdeki örneklerin yasal ve yönetsel yapılarında, görev ve yetki alanlarında son yıllarda meydana gelen değişiklikleri ise makalenin ikinci bölümünde ortaya koymaya çalışacağız. Dünyada Düzenleyici Kurumlar (Üst Kurullar) [1] Günümüzde olağanüstü hızlanan teknolojik gelişmeler ve küreselleşme süreci, toplumsal ilişkileri giderek karmaşıklaştırmış, bu durum pozitif hukuk düzenine yeni kurum ve kavramların eklenmesini zorunlu kılmıştır. Çağdaş demokratik hukuk devletinin bu yeni süreçte en temel sorunu, bir yandan artan idari faaliyet alanlarına uygun yönetim anlayışlarını ve kurumlarını oluştururken, öte yandan da bireylerin temel hak ve özgürlüklerinin en kapsamlı biçimde korunması olmaktadır. Bu arayışların ortaya çıkardığı ürünlerden biri de “bağımsız düzenleyici kurumlar (üst kurullar)”dır. İlk olarak ortaya çıktığı yer olan ABD’de “independent regulatory agencies” , İngiltere’de “ quasi autonomous non-governmental organizations (quangos)” olarak anılan bu kurumlar, akademik çalışmalarda Fransızca karşılığından (les autorités administratives indépendantes) “bağımsız idari otorite” (BİO) olarak adlandırılmaktadır. Türkiye kamuoyunda ise “üst kurullar” ya da daha yaygın olarak “düzenleyici kurumlar” olarak tanımlanmaktadırlar. Çalışmamızda da bu yaygın isimlendirme benimsenmiştir. Politikacılara duyulan güvensizlik ve bazı hassas teknik alanları siyasal müdahale dışında tutma isteği, öteden beri bu kurumların en önemli ortaya çıkış nedeni olarak gösterilmekte ve kamu yaşamı için son derece önemli bazı sektörlerde objektifliğin ve yansızlığın güvencesi olarak görülmekteyseler de varlık nedeninin böyle dar kapsamlı tanımlanması, giderek terk edilmektedir. Günümüzde devletin birincil görevleri arasında “regülasyon” un öne çıktığı ve bu görevin; klasik bürokratik yapılanma dışında, hızlı ve etkin karar alabilen ve uygulayabilen pür uzman düzenleyici kurumlar eliyle yürütülmesinin zorunlu olduğu daha geniş kabul görmektedir. Düzenleyici Kurumların Asıl İşlevi: Regülasyon Regülasyon, belirli bir alanı düzenleme, bu alanda faaliyette bulunacak aktörler açısından oyunun kurallarını belirleme ve bu kurallara uyulup uyulmadığını denetleyerek, aykırı davrananlara yaptırım uygulama etkinliklerinin bütününü ifade etmektedir. Regülasyon yapmak üzere düzenleyici kurumların oluşturulması, küreselleşme olgusu ile de yakından ilgilidir. Özellikle 1980’lerden sonra sermayenin “ulus-aşırı”laşması, ulusal işletmelerin özelleştirilmesi yoğunlaşmış, bunun sonucunda devletin öteden beri doğrudan doğruya ve çoğu kez tekel olarak faaliyette bulunduğu pek çok alan da rekabete açılmış ve bu durum, devletlerin ulusal piyasalara müdahalesinin asgariye indirilmesini gerektirmiştir. İşte bu alanların regülasyonu, iki amaca hizmet etmektedir: Rekabetçi bir piyasa düzeninin yerleşmesini sağlamak; kurallara aykırı davranışları önleyerek hem alandaki bütün girişimcilerin hem de tüketicilerin hak ve menfaatlerini korumak. Bu anlamda, “regülasyon” kavramı, devletin işlevindeki bir dönüşümü de ifade etmektedir. Devletin kamu örgütleri aracılığı ile gerçekleştirdiği “topluma hizmet sunma” etkinliği, artık yerini piyasa mekanizmasının kurallarının tam anlamıyla gerçekleşmesini sağlamaya yönelik bir tür hakemliğe bırakmaktadır. Yani, regülasyonda devletin piyasaya güdümcü müdahalesi amaçlanmamaktadır; tam tersine, piyasa aktörlerinin, mekanizmanın işleyişine yönelik yapay müdahalelerinin denetim altına alınması söz konusudur. Kara Avrupa’sı ülkelerinde 1980’li yıllardan sonra gündeme giren düzenleyici kurumların ABD’deki varlıkları ise çok daha uzun bir geçmişe dayanmaktadır. Bu ülkede ilk özerk düzenleyici kurum 1887 yılında kurulan “Interstate Commerce Commission” dur. Halen varlığını sürdüren 100 civarında “bağımsız federal düzenleyici kurum” içinden 7’si (yedi büyük (big seven)) iş yaşamı açısından önem taşımaktadır. Düzenleyici Kurumların Görev Alanı Gerek süregelen uluslararası uygulamalara gerekse de Türkiye’deki görece yeni uygulamalara bakıldığında, bu kurumların görevlerini birkaç ana kategoride toplamak olanaklıdır: Belirli bir sektörde faaliyette bulunacak kuruluş ve kişilere izin, lisans, onay, yetki vermek, Yönetmelik, tebliğ, genelge gibi düzenleyici metinler yayımlamak, Görev alanında denetim yapmak ve buna bağlı olarak gerektiğinde suç duyurusunda bulunmak, Para cezası, faaliyetten geçici veya sürekli yasaklama gibi yargı-benzeri yaptırımlar uygulamak, Görev alanı ile ilgili olarak genel yönetim işlevlerine çeşitli düzeylerde katılmak. Sayılan faaliyetlerin ağırlığı ülkeden ülkeye değişebilmektedir. Bazı ülkelerde ve bazı kurumlarda düzenleme işlevi öne çıkarken, bazıları için denetim işlevinin öne çıkmakta, “genel yönetime katılıma” fonksiyonunun ise genellikle gelişmekte olan ülkelerde ağırlık kazandığı, gelişmiş ülkelerde pek görülmediği belirtilmektedir. Düzenleyici Kumların Bağımsızlık (Özerklik) Gereksinimi Düzenleyici kurumların en belirgin ayırt edici özelliği, “bağımsızlık/özerklik”tir. Bağımsızlık gereksinimi; kurumların “siyaset üstü” olması, yani siyasi otoriteden bağımsız düzenlemeler yaparak kararlar üretebilmesi anlamına gelmemektedir. Bu kurumlar açısından, bağımsızlığın iki boyutu bulunmaktadır: Birinci boyut, “organik bağımsızlık”tır ve bu; kurumlardaki karar vericilerin (kurul üyelerinin) “statüsel” güvencelere sahip olmaları demektir. Böylelikle, düzenleyici kurumların karar ve işlemleri; siyasal (hükümet, siyasi partiler vs.) ve siyasal olmayan (piyasalar, medya, meslek örgütleri, başka kamusal örgütler vs.) iktidar odaklarının etkisi altında kalmayacaktır. Bağımsızlığın ikinci boyutu, “işlevsel bağımsızlık”tır. İşlevsel bağımsızlık, bu kurumların işlem ve kararlarının sadece yargı denetimine tabi olması, bunun dışında kalan klasik idari denetim biçimlerinin hiçbirine tabi olmamaları demektir. Kurumların bağımsızlık/özerklik gereksinimi ve bunun fiili görünümü, ülkeden ülkeye değişmektedir. En güçlü göründükleri ülke olan ABD’de bir tür hizmet yönünden federalizm işlevi gören bu kurullar, adeta devletin dördüncü gücü konumundadırlar ve zaten Anglo-Sakson yazınında bu kuruluşlar için “Forth Branch of Government (Devletin Dördüncü Erki)” deyimi kullanılmaktadır. Üniter sistemlerde ise, örneğin Fransa’da, yürütme erkine dahil, ancak kendine özgü kuruluşlar olarak kurgulanmışlardır. Tüzel kişiliğe sahip olmamalarına rağmen, hükümetlerin otoritesine bağımlı değildirler. Merkezi yönetimin vesayet denetimine de tabi olmaksızın çok geniş yetkilerle donatılan bu kurumların, ülkelerin klasik idari yapılanması içinde nereye konulacakları konusu, aradan geçen bunca yıla karşın, uygulandıkları bütün ülkelerde halen tartışma konusu olmaya devam etmektedir. Türkiye uygulamalarında; düzenleyici kurumların organik bağımsızlığı bağlamındaki güvenceler arasında; kurul üyelerinin belirlenmesinin bütünüyle yasama ya da yürütme organlarına bırakılmaması, üyelerin belirli süre için seçilmesi ve bu sürenin sonuna kadar görevden alınamaması, üyelerin bir bölümünün belirli sürelerde değiştirilmesi, ikinci kez atanma yasağı sayılabilir. Türkiye uygulamalarında, bu kurumların kuruluş yasalarına “kimseden emir ve talimat almayacaklarına” ilişkin hükümler de yazılabilmektedir. Bütün bunları, yargıçlara tanınan güvencelere benzetmek mümkündür. İşlevsel bağımsızlığın sağlanması açısından ise bu kurumlar merkezi idarenin hiyerarşik ya da vesayet denetimlerine[2] tâbi kılınmamıştır. Fakat diğer kamusal örgütler gibi, bütün eylem ve işlemleri yargı denetimi altındadır. İşlevsel bağımsızlık bağlamında, “parasal kaynak” bağımsızlığından da söz etmek gerekmektedir. Türkiye uygulamalarında bu kurumlar, mali açıdan merkezi yönetimin anlık karar ve tercihlerine bağlı kılınmamakta; bunun için görev yaptıkları sektörlerde kendileri için yasal gelir kaynakları yaratılmaktadır. Bu gelir kaynakları; piyasa aktörlerinden tahsil edilen çeşitli izin, ruhsat ve/veya tahsis gelirleri, katılım payları, çeşitli hizmet harçları ya da cezalar olabilmektedir. Türkiye’deki düzenleyici kurum yapılanması üzerinde de dünyadakine benzer tartışmalar olmuştur. Öyle ki, çok sayıda düzenleyici kurumun kurulduğu dönemin başbakanı, “bu kurumlara söz geçiremediğinden” yakınmıştır.[3] Türkiye’de Düzenleyici Kurumlar Türkiye’nin, dünyadaki gelişmelere paralel biçimde, düzenleyici kurumlara bürokratik yapısı içinde yer vermeye başlaması, 1980’den hemen sonraki döneme rastlar. Bu kurumların tümünün de en üstünde var olan “kurul” yapılanmalarından ötürü, bazen kurum, bazen de kurul olarak adlandırılmışlardır.[4] Biz bu çalışmada, her iki tanımlamayı da (kurum-kurul) aynı anlama gelecek biçimde kullandık. Türkiye’de “düzenleyici kurum” listesi yapmak birkaç açıdan zorluk taşımaktadır: Birincisi, genellikle bakanlıkların, yerel yönetimlerin, valilik ve/veya kaymakamlıkların ya da diğer çeşitli kamu örgütlerinin hiyerarşik örgüt şemasında; tüzel kişilikleri olmayan, fakat “kurul” adıyla görev yapan, çok sayıda oluşum vardır.[5] Türkiye’de düzenleyici kurum listesi yapmanın ikinci zorluğu, zamanlamadan kaynaklanır. Yüksek Öğretim Kurulu ve Radyo Televizyon Üst Kurulu, 1980’den hemen sonra, zamanın “siyasal anlayışlarını” önceleyerek kurulmuşlardır.[6] Daha sonraki yıllarda kurulan Rekabet Kurumu, Bilgi Teknolojileri Kurumu, Kamu İhale Kurumu, Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu’nun ve diğerlerinin ise belirli ekonomik faaliyet alanlarını düzenlemek amacıyla kurulduklarını söylemek daha doğrudur.[7] Türkiye’de düzenleyici kurum yapılanmasının, Sermaye Piyasası Kurulu ile başladığı genellikle kabul edilmektedir. Halen, varlığı devam edenlerin tam bir listesini; 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda bulmak mümkündür.[8] 5018 sayılı Yasanın 2003 yılındaki ilk biçiminde, düzenleyici kurumlar şöyle sıralanmıştır[9]: 1- Radyo ve Televizyon Üst Kurulu 2- Telekomünikasyon Kurumu 3- Sermaye Piyasası Kurulu 4- Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu 5- Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu 6- Kamu İhale Kurumu 7- Rekabet Kurumu 8- Şeker Kurumu 9- Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumu 10- Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu 2011 yılından sonra ise aşağıdaki kurumlar da bu listeye eklenmiştir[10]: Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu, Kişisel Verileri Koruma Kurumu, Nükleer Düzenleme Kurumu, Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu. Bu kurumlardan; Şeker Kurumu ile tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu, 2017 yılında kapatılmıştır.[11] Bütün bu ekleme-çıkarmalardan sonra, 5018 sayılı Kanunun ekindeki III sayılı Cetvel’de sıralanan “Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar” listesinin son hali şöyle olmuştur: 1) Radyo ve Televizyon Üst Kurulu 2) Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu 3) Sermaye Piyasası Kurulu 4) Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu 5) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu 6) Kamu İhale Kurumu 7) Rekabet Kurumu 8) Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu 9) Kişisel Verileri Koruma Kurumu 10) Nükleer Düzenleme Kurumu 11) Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu. Önceki listede yer alan Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu’na ise son listede yer verilmemiştir. Öte yandan, her iki listede de yer verilmemiş olmakla birlikte, ülkemizde “tüm yüksek öğretimi düzenleyen ve yükseköğretim kurumlarının faaliyetlerine yön veren, kanunla kendisine verilen görev ve yetkiler çerçevesinde özerkliğe ve kamu tüzel kişiliğine sahip bir kuruluş” olan Yüksek Öğretim Kurulu da bu çalışmamızda düzenleyici kurum/kurul olarak değerlendirilmiştir.[12]’[13]’[14] Sonuç Türkiye’deki düzenleyici kurumları ele aldığımız çalışmamızın bu birinci bölümünde, kavramsal ve kuramsal olarak “düzenleyici kurum” yapılanmasının dünyada ortaya çıkış nedenlerini, bunların görev ve yetki alanlarını, özerklik gereğinin boyutlarını; ülkemizdeki düzenleyici kurumların yasal-yönetsel temellerini ele almaya çalıştık. Ülkemizdeki düzenleyici kurumların gerek görev-yetki sınırlarında ve özerklik boyutlarında; gerekse de kurul yapılanmalarının nitelik, görev süresi, objektif karar üretme kapasitelerinde kuruluş aşamasından sonraki dönemlerde meydana gelen değişiklikleri ve bu değişikliklerin kurumlar üzerinde ne tür etkiler yarattığını ise ikinci bölümde ele alacağız. Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir. The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors. Kaynakça - Ekler [1] Bu bölümün yazımında yararlanılan kaynaklar: Ali İhsan Irmak, “Türk Kamu Yönetiminde Bağımsız İdari Kurulların Yeri ve Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu”, İdari Uzmanlık Tezi, Haziran 2013, Ankara. Ümit Sönmez, Piyasamın İdaresi: Neoliberalizm ve Bağımsız Düzenleyici Kurumların Anatomisi, İletişim Yayınları, 2011, İstanbul. Şebnem Sayhan, “Bağımsız İdari Otoritelerin Hukuki Niteliği”, İ.Ü. Siyasal Bilgiler Fakültesi Dergisi, no.: 29, Ekim 2003. Ali Ulusoy, Bağımsız İdari Kurumlar, Danıştay Matbaası, 1999, Ankara. [2] Hiyerarşik denetim; kurumların, yasal emir-komuta zinciri içinde bağlı bulundukları üst makam ve oluşumlar tarafından denetlenmesidir. Vesayet denetimi ise kurumların, yönetsel “üstü” konumunda olmayan makam ve oluşumlar tarafından, yasaların verdiği açık yetki ile denetlenmesidir. Hiyerarşik denetim doğal, vesayet denetimi ayrıksı durumdur. [3] Başbakan Bülent Ecevit, 2001. [4] Örneğin Rekabet Kurumu, ama Radyo Televizyon Üst Kurulu; ya da Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu, ama Sermaye Piyasası Kurulu; ya da Yüksek Öğretim Kurulu, ama Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu [5] Bu yapılara; bakanlıkların teftiş kurulları, il ve ilçelerdeki hıfzısıhha kurulları, Futbol Federasyonu Tahkim Kurulu, bakanlıklar ve bağımsız genel müdürlüklerdeki uzlaştırma kurulları, disiplin kurulları vs. örnek verilebilir. [6] Sermaye Piyasası Kurulu da 1980’den sonra (1981 yılında) kurulmuş olmakla birlikte, onun kuruluşunda “dönemin siyasal anlayışlarının” değil, ekonomik gerekliliklerin belirleyici olduğunu söylemek daha doğru olur. [7] 1980’den hemen sonra kurulan düzenleyici kurumların “kurul” adıyla, daha sonra kurulanların ise “kurum” adıyla anıldıklarını da burada kaydetmeliyiz. [8] 24.12.2003 günlü ve 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun ekindeki III sayılı Cetvel’de yer alan kurumlar. [9] Düzenleyici Kurumların ilk kuruluş düzenleri için, aşağıdaki yasaların ilk yayımlandıkları şekline bakılması gerekmektedir: Radyo ve Televizyon Üst Kurulu (RTÜK): 3984 sayılı “Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun.” Telekomünikasyon Kurumu (TK ) : 4502 sayılı Kanunla değişik 2813 sayılı “Telsiz Kanunu.” Sermaye Piyasası Kurulu (SPK): 4487 sayılı Kanunla değişik 2499 sayılı “Sermaye Piyasası Kanunu.” Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu (BDDK): 4491 ve 4672 sayılı Kanunlarla değişik 4389 sayılı “Bankalar Kanunu.” Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK ) : 4646 sayılı Kanunla değişik 4628 sayılı “Elektrik Piyasası Kanunu.” Kamu İhale Kurumu (KİK): 4734 sayılı “Kamu İhale Kanunu.” Rekabet Kurumu (RK): 4054 sayılı “Rekabetin Korunması Hakkında Kanun.” Şeker Kurumu: 4634 sayılı Şeker Kanunu. Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu: 4733 sayılı "Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun. Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonu: 5020 sayılı Kanunla değişik 4389 sayılı Bankalar Kanunu. [10] Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumu: 02.11.2011 günlü ve 28103 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 660 sayılı “Kamu Gözetimi, Muhasebe ve Denetim Standartları Kurumunun Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname.” Kişisel Verileri Koruma Kurumu: 07.04.2016 günlü ve 29677 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Kişisel Verilerin Korunması Kanunu. Nükleer Düzenleme Kurumu: 09.07.2018 günlü ve 30473 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 702 sayılı “Nükleer Düzenleme kurumunun Teşkilat ve Görevleri ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması hakkında Kanun Hükmünde Kararname.” Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumu: 18.10.2019 günlü ve 30922 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan “Sigortacılık ve Özel Emeklilik Düzenleme ve Denetleme Kurumunun Teşkilat ve Görevleri hakkında 47 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi.” [11] Şeker Kurumu, 24.12.2017 günlü ve 30280 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 696 sayılı KHK’nın 73. maddesi ile; Tütün ve Alkol Piyasası Düzenleme Kurumu ise aynı KHK’nın 81. maddesi ile kapatılmıştır. [12] 06.11.1982 günlü ve 17506 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan Yüksek Öğretim Kanunu’nun 6. maddesindeki tanımlama ve sonraki maddelerde yer verilen bütün düzenlemeler, Yüksek Öğretim Kurulu’nun “düzenleyici kurumlar” arasında sayılmasını gerektirmektedir. [13] Diyanet İşleri Başkanlığı ve Futbol Federasyonu gibi bazı kurumların da bu kapsamda sayılıp sayılmayacakları konusunda akademik tartışmalar vardır. [14] Ülkemizde yukarıdaki alanlara ek olarak; devlet borçları, sigortacılık, çevre sorunları, gıda ve ilaç sorunları, trafik ve trafik güvenliği sorunları, denizcilik ve ulaştırma sorunları, spor ile ilgili alanların da bağımsız idari otoriteler tarafından düzenlenmesi gerektiği, bazı araştırmacılar tarafından ileri sürülmektedir.
Önsöz: Türkiye’de Yönetim Sistemi Reformu: KAPDEM Çalışma Atölyesi Türkiye’de kamu yönetimi alanında sürekli reform çalışmaları olmuştur. Adalet ve Kalkınma Partisi’nin iktidara geldiği 2002 yılından bugüne kadar da yasama, yürütme ve yargı yapılarında çok önemli değişiklikler ve reform çalışmaları yapılmıştır. Sürekli olarak anayasa değişiklikleri yapılmış, siyasi ve idari yapılar ve yönetim mekanizmalarında kritik değişikliklere gidilmiştir. 2010 yılında referandum ile kabul edilen kapsamlı Anayasa Değişikliği ve benzeri kritik yasal düzenlemeler yanında 2017 yılında yine referandum ile kabul edilen ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ ile yeni bir sisteme geçiş yapılmıştır. Son yirmi yılda yapılan tüm yapısal ve sistemsel değişiklikler, reformların artı ve eksileri çok kapsamlı ve detaylı bir analiz gerektirmektedir. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde yeniden düzenlemesi gereken ciddi sorunlar olduğu, artan yönetim krizleri ile birlikte daha çok dillendirilmeye başlanmıştır. Mevcut sistemde bir reform ihtiyacı olduğu konuşulurken, ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ni birlikte oluşturup savunan Cumhur İttifakı’nın ana siyasi partileri Adalet ve Kalkınma Partisi ve Milliyetçi Hareket Partisi henüz mevcut sistemde bir reform yapma sinyali vermese de 2022 yılı Mart ayında TBMM’ye sunmak üzere hazırladıkları kanun tasarısı ile yine önemli siyasi ve idari değişiklikler planladıklarını açık etmişlerdir. Ayrıca, muhalefet partilerinin uzun zamandır siyasi söylem haline getirdiği ve altı muhalefet partisinin bir araya gelerek 28 Şubat 2022’de açıkladığı ‘Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem’ önerisi ile birlikte sistem reformu tartışmaları iyice alevlenmiştir. Ayrıca, muhalefet partilerinin uzun zamandır siyasi söylem haline getirdiği ve altı muhalefet partisinin bir araya gelerek 28 Şubat 2022’de açıkladığı ‘Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem’ önerisi ile birlikte sistem reformu tartışmaları iyice alevlenmiştir. 2023 Cumhurbaşkanlığı Seçimi’ni ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ olarak adlandırılan yeni yönetim biçimini savunan siyasi partilerden oluşan Cumhur İttifakı’nın adayının yeniden kazanması sonrası bu tartışmalar bir parça durulmuştur. Ancak yeni yönetim biçiminin kendi içerisinde bazı sorunlarının devam etmesi nedeniyle belirli yeniden düzenlemelere ve sistemsel reformlara ihtiyaç olduğu sürekli bir tartışma konusu olmaya devam etmektedir. Sistem reformu tartışmalarına önceki ve mevcut siyasi/idari/yargısal kurum ve mekanizmaların kurumsal yapıları ve pratikteki işleyiş süreçlerine bakarak ve doğrudan sorunlara ve çözümlere odaklanarak katkı sunmayı amaçlayan Kamu Politikası, Devlet Yönetimi ve Toplumsal Gelişim Merkezi’nin (KAPDEM’in) ‘Türkiye’de Yönetim Sistemi Reformu’ genel başlığı altında bir seri halinde yayınlayacağı çalışmaların bir parçası olarak bu makale hazırlanmıştır. Türkiye’deki yeni yönetim sisteminin oluşturduğu ya da yeniden yapılandırdığı yasal kurum ve mekanizmalar, 2002’den bu yana gelen eski kurumsal yapı ve uygulamalar ile karşılaştırmalı olarak tarihsel bir süreç içerisinde, ancak güncel eksi ve artılarına odaklanarak incelenecektir. Sistem Reformu 1: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde ‘Bakan Yardımcılığı’ Sorunu ÖZET Türk kamu yönetimi sistemi içerisinde ‘bakan yardımcılığı’ uygulaması geçmişte de iki defa denenmiş, ancak ortaya çıkan sorunlar nedeniyle kaldırılmıştır. Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) iktidarı döneminde 2011 yılında ‘bakan yardımcılığı’ uygulaması yeniden devreye sokulmuş, çeşitli yasal ve idari sorunlara rağmen sürdürülmüştür. Bu dönemde ‘bakan yardımcısı’ ve ‘müsteşar’ Türk kamu bürokrasisi içerisinde birlikte yer almış, bu ‘ikili’ garip yapılanma sorunları ile 2018’e kadar devam etmiştir. 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ne geçilmesinden sonra ‘müsteşarlık’ makamı kaldırılmıştır, ‘bakan yardımcılığı’ makamı yeni düzenlemeler ile devam etmiştir. Ancak, yeni düzenlemeler ile sorun daha da büyümüştür. Çözülmesi gereken ciddi yasal sorunlar giderilmeden uygulama halen sürdürülmektedir. ‘İstisnai memuriyet’ sayılan ‘bakan yardımcılığı’ makamı açıkça içerdiği çeşitli siyasi görevler nedeniyle yasal zemini olmayan bir konuma düşmüş, meşruiyeti sorunlu hale gelmiştir. Bu makalede, ‘bakan yardımcılığı’ uygulamasının geçmişten günümüze nasıl ortaya çıktığı, geçmiş uygulamaların neden ‘başarısız’ olup kaldırıldığı, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi içerisindeki düzenlemesinin neden yasal meşruiyetinin olmadığı ve Türk kamu yönetimi sisteminin daha etkili işlemesi için ileriye yönelik ne yapılması gerektiği üzerinde durulacaktır. Giriş Türkiye, 2018 yılında yapılan çeşitli yasal düzenlemeler ile resmen “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” adı verilen yeni bir sisteme geçiş yapmıştır. Yeni uygulama konan sistem incelendiği vakit pek çok sorun içerdiği görülmektedir. Yeni sistemin kurucu ortakları sayılan ve iktidarda olan Cumhur İttifakı’nın ana unsurları sayılan Adalet ve Kalkınma Partisi (AKP) ve Milliyetçi Hareket Partisi (MHP) de zaman zaman yeni yasal teklifler ve düzenlemeler ile yeni sistemde çeşitli değişikliklere gitmektedir. Bu makalede, hem yeni sistemde ciddi yasal meşruiyet sorunu olduğunu gözlemlediğimiz ‘bakan yardımcılığı’ uygulamasını ele alacağız hem daha doğru ve etkin bir kamu yönetimi sistemi için kaldırılması ya da mevcut sorunların giderilmesi adına değiştirilmesi için sorunları ve çözüm imkanını irdeleyeceğiz hem de sistem reformu için çalışmalar yapan Cumhur İttifakı bileşeni siyasi partilerin sistem üzerindeki çalışmalarına katkı sunmaya çalışacağız. Türk kamu yönetiminin işleyişi hususunda uygulamada gördüğümüz sorunların analizinin mevcut sistemi değiştirmek için çalışmalar yapan Millet İttifakı mensubu muhalefet partilerine de katkı vermesini umut ediyoruz. Türk kamu yönetimi sistemi ve bürokrasisi içerisinde ‘Bakan yardımcılığı’ kadrosu nasıl yer almış, hangi aşamalardan geçmiş, ne gibi sorunlar içermektedir detaylı şekilde analiz edeceğiz. Mevcut hali ile siyasi ve idari görev ve yetkileri incelenince ‘memur’ mu yoksa ‘siyasi danışman’ mı oldukları belirsiz hale gelen ‘bakan yardımcılığı’ kadrosunu ‘devekuşu’ tabirini kullanarak bir benzetme ile ifade edersek; bir ‘deve’ bir ‘kuş’ görüntüsünde olsalar da ikisi de olmadıkları sonucunu görmek mümkündür. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’nde ‘müsteşarlık’ makamının kaldırılması ve çeşitli yeni görev tanımları ile önemli bir kadro haline geldiği düşünülen ‘bakan yardımcılığı’ kadrosu nedir, neden yasal zemini sorunludur ve bu konuda ne yapılmalıdır sorularına cevap vererek sistem reformu çalışmalarına katkı sunmaya çalışacağız. Nedir bu “Bakan Yardımcılığı?” Bakanlıkların bürokratik yapılanmasında, Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM’ne) karşı “siyasi sorumluluk taşıyan” bakan dışında kalan bütün bürokrasi kadrosunun en tepe yöneticisi olarak “müsteşar” adı verilen bir memurun bulunmasına öteden beri alışkındık.[1] Bu durum, denilebilir ki, Türk bürokrasisinin genetik kodlarında vardı ve Cumhuriyetin ilk yıllarındaki çok kısa bir dönem ve 1980 sonrası Turgut Özal’ın başbakanlığı sırasında tekrarlanan başarısız deneme dışında, 2011 yılına kadar, hiçbir iktidar bu genetik kodla oynamamıştı. Ama artık her bakanlığın tepesinde üçer, dörder bakan yardımcısı oturmaktadır. Bakan yardımcılığı, ilk kez, “siyasi müsteşarlık” adıyla 1937 yılında gündeme getirilmiş, TBMM üyeleri arasından seçilerek görevlendirilen siyasi müsteşarlık uygulaması, yaklaşık 8 ay sonra, 1937’nin Aralık ayında ortadan kaldırılmıştı.[2] O zaman, bu oluşumun gerekçeleri olarak; “bakanların yükünü azaltmak, milletvekillerinin uzmanlık bilgilerinden yararlanmak, ileride bakan olacak milletvekilleri için bir tür “staj” olanağı oluşturmak” gibi düşünceler ileri sürülmüştü; ne var ki bu kadar kısa zamanda vazgeçilmiş olması, bize bu gerekçelerin hiçbir geçerliliği olmadığını anlatıyor. Türkiye, “bakan yardımcılığı” kavramıyla ikinci olarak 1987 yılında, Turgut Özal’ın başbakanlığı döneminde; fakat bu kez herhangi bir yasal dayanağı ve altyapısı olmaksızın karşılaştı. Bu “yasadışı” uygulamadan da bakan yardımcılarının, sadece kendilerine ve çevrelerine fayda sağlayan birer “iş takipçisi” olmaktan öteye işlev görmediği anlaşılınca, kısa sürede vazgeçilmişti. Adalet ve Kalkınma Partisi iktidarı döneminde, 2011 yılında, bakan yardımcılığı yeniden oluşturuldu.[3] Bu yeni dönemde, önceleri, bakanlık bürokrasilerinin “en üst düzey atanmış yönetici makamı” olan müsteşarlar da bakan yardımcılarıyla birlikte koltuklarında oturuyordu. Haziran 2018’de yapılan Anayasa değişikliğiyle birlikte bu da değişti ve müsteşarlık makamı tümüyle ortadan kaldırıldı.[4] Böylece, bakan yardımcıları fiilen bakanlıklarda bakandan sonraki “en yetkili görevli” statüsüne sahip oldular. Bakan Yardımcılığı Türk İdare Yapısına Neden Uymaz? ‘Bakan yardımcılığı’ Türkiye’nin bürokratik yapılanmasına uygun bir kadro değildir. Bu, sadece geçmişteki iki kısa ve başarısız denemeden çıkan bir sonuç olarak da algılanmamalıdır; çünkü 2011 yılından sonraki görece uzun dönemli deneyim de bu uyumsuzluğun yarattığı tartışmalarla doludur. Her şeyden önce, bakan yardımcılığı, kamu hizmetinin en temel niteliği olan “süreklilik” ilkesine uymayan bir görevlendirme biçimidir. Kamu hizmeti “süreklidir” ve bu hizmeti yürüten devlet memurları “süre sınırlamasına” bağlı olarak çalışmazlar. Atama, yükselme, yer değiştirme, hizmet ya da disiplin gereği görevden alma gibi standart uygulamalar bir yana, devlet memuriyetinin “yaş haddi ve emeklilikten” başka “önceden belirlenmiş” süre sınırı yoktur. Hükümet değişikliği bile devlet memurlarının değişmesini gerektirmez. Oysa bakan yardımcıları hükümetin görev süresiyle sınırlı olarak görev yaparlar; hükümet herhangi bir nedenle görevi bıraktığında onların da görevi sona erer. Bakan yardımcılığı, Türk kamu bürokrasisinin en temel 2 ilkesine, “kariyer ve liyakat” ilkelerine de uymamaktadır. Kariyer; devlet memurlarının, hizmetin gerektirdiği deneyim ve bilgile ulaştıkça daha üst derece memuriyetlerde görevlendirilmelerini anlatan bir deyimdir. Liyakat ise devlet memurlarının görevde ilerlemelerini, yükselmelerini, ödüllendirilmelerini ve görevlerinin sona erdirilmesini bilgi, yeterlilik, çalışkanlık gibi öz niteliklere bağlamak ve bu açıdan memurlar arasında eşitlik gözetmek olarak tanımlanabilir.[5] ‘Müsteşarlık’ hem süreklilik hem de kariyer ve liyakat prensipleri gözetilerek oluşturulmuş bir kadrodur. Cumhuriyetin kuruluşundan 2018 yılına kadar geleneksel “müsteşarlık” yapılanmasındaki müsteşarlar da genellikle bu özelliğe uygun biçimde; bakanlıkların bürokrasisinde görev basamaklarını yıllar içinde yükselerek aşmış, içinde bulundukları bakanlık örgütünün görev kapsamını, kadrolarını, çalışma prensiplerini, geleneklerini en üst düzeyde içselleştirmiş, bütün diğer personel için yol gösterici-eğitici-öğretici nitelikleriyle öne çıkmış kişiler olmuşlardır. Zaten müsteşar sözcüğünün anlam içeriği de budur: Kendisine danışılan, görüşleri alınan kişi anlamına gelmektedir. Oysa bakan yardımcıları, görevlendirildikleri bakanlıkların çoğu zaman yabancısıdırlar; yabancısı olmadıklarında da “içinden, yakınından” değildirler; devlet memuriyetinin kariyer ve liyakat prensiplerine uymamaktadırlar. Görev başındaki hükümetin 17 bakanlığındaki 55-60 kadar bakan yardımcısına yakından bakıldığında; bunlar içinde, görev aldıkları bakanlığın yönetim kademelerinde kariyer ve liyakat prensipleri doğrultusunda sıralı görevler yaparak yükselmiş kişilerin yok denecek kadar az sayıda olduğu görülür. Bir kısmının kamu görevi deneyimleri varsa da bu deneyimler bambaşka alanlardadır. Halen görevdeki bakan yardımcıları içinde gerek eğitimleri gerekse de çalışma deneyimleri görev yapmakta oldukları bakanlıkla tamamen ilgisiz olanlar çoktur.[6] 2011’den 2018’e kadar, bakan yardımcıları ile görevdeki müsteşarlar arasında, bakan yardımcılarının iyi tanımlanmamış görev ve yetki sınırları nedeniyle çeşitli uyum sorunları olmuştur. Zaten müsteşarlık makamının 2018 yılında tamamen kaldırılması da bu uyum sorunlarının sonucudur. Ne var ki, müsteşarlık makamı kaldırılmış olsun ya da olmasın, bakan yardımcılarının bakanlık bürokrasilerinde gerçek bir “işlev” edindiklerini, kamu hizmetine gerçek katkı yaptıklarını söylemek yine de mümkün değildir. Bugüne kadar, 10 yıllık süre içindeki uygulamalar, bakan yardımcılığının; a) Bazı kişilere maaş, makam aracı, ofis, sekreter gibi olanakları da içeren görevler yaratmaktan,[7] b) Baştabakan yardımcılarının kendilerinin, sonra da iktidar grubunun diğer üyelerinin bakanlıktaki iş ve işlemlerini takip etmek ve isteklerini karşılamaktan, c) Nadiren, ilgili bakanın çeşitli nedenlerle görevden ayrılması halindeonun yerini almak üzere bir çeşit staj eğitimi sağlamaktan, öteye herhangi bir bürokratik işlevinin olmadığı görülmüştür. Bakan Yardımcılığı Kuş mudur Deve Midir? Bakan yardımcılığı üzerindeki tartışmalar, 2011 yılından bu yana kesilmiş değildir. Müsteşar kadrolarının henüz kaldırılmadığı 2018 yılına kadar, tartışmaların ağırlıklı ekseni bakan yardımcıları ile müsteşarlar arasındaki yetki çatışmaları olmuşken, bu tarihten sonra tartışmalar bakan yardımcılığının bakanlıklar bürokrasisinde nereye konumlandırılacağı üzerinde sürmektedir. Bakan yardımcılığı, her ne kadar Devlet Memurları Kanunu’nda “istisnai memurluklar” arasında sayılmaktaysa da bunların memur olmayıp sadece “bir tür bakan danışmanı” oldukları yönündeki görüşler de oldukça ağırlıklıdır.[8] Gerçekten, Devlet Memurları Kanunu’nun 59’uncu maddesinde sayılan diğer istisnai memurluklar ile bakan yardımcılığı arasındaki nitelik farklılığı dikkat çekicidir. Bakan yardımcıları, bakanlık bürokrasisine dahil olmaları, Devlet Memurları Kanunundaki “istisnai memuriyetler” arasında sayılmaları, atama ile göreve gelmeleri açılarından memur sayılabilecekken; görev sürelerinin sınırlılığı, bürokrasinin bütün diğer elemanlarından farklı yerde konumlanmış statüleri ve özellikle de siyasi bir kişilik olan[9] bakanın “yardımcısı” olmalarından ötürü siyasi bir kişilik sergilemektedirler. Fiili uygulamada, bakanlar bakan yardımcılarına bazı yetkilerini devredebilmektedirler. Bunun mümkün olup olmadığı ise literatürde tartışmalıdır. Çünkü yukarıda açıkladığımız gibi, Cumhurbaşkanı adına kullandıkları yönetim yetkisi “siyasi” nitelikli olan bakanların, bu siyasi nitelikli görevlerinden bazılarını bakan yardımcılarına devrettikleri durumda, onlar da “siyasi yetki” kullanmış olacaklardır ve eğer bakan yardımcıları “istisnai memur” sayılıyorlarsa, memurların siyasi yetki kullanmaları mümkün olmadığından, bu durum Devlet Memurları Kanunu’na aykırılık oluşturacaktır. Bütün bunlar, bakan yardımcılığının “ne kuş ne deve” biçiminde tanımlanmasına uygun düşmektedir. Sonuç Türk yönetim yapısının geleneklerine hiçbir şekilde uymayan, görev ve yetki sınırları ile nitelikleri belirsizliklerle dolu bakan yardımcılıklarının kaldırılması ve müsteşarların bakanlıklar örgüt şemasında bütün bir Cumhuriyet tarihi boyunca yer aldığı biçimde yeniden konumlanması, doğru ve etkin bürokratik işleyiş için çok yerinde olacaktır. Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir. The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors. Kaynakça - Ekler [1] 2018 yılında yapılan Anayasa değişikliğinden sonra, bakanlar artık Cumhurbaşkanına karşı sorumludur. [2] 1924 Anayasasında, 5 Şubat 1937’de kabul edilen 3115 sayılı Kanunla yapılan değişiklik ile siyasi müsteşarlık ihdas edilmiş; yine Anayasada 29 Kasım 1937 tarih ve 3272 sayılı Kanunla yapılan değişiklik sonucunda kaldırılmıştır. [3] 27.09.1984 tarihinde kabul edilen 3046 sayılı Kanunun 21. Maddesine, 08.06.2011 tarihli 643 sayılı KHK’nın 3. maddesi ile yapılan ekleme ile bakan yardımcılıkları oluşturulmuştur. [4] 3046 sayılı Kanun’da 07.09.2018 tarihli 703 sayılı KHK’nın 41. maddesi ile yapılan değişiklikle, bakanlık bürokrasilerindeki müsteşarlıklar kaldırılmıştır. [5] Kariyer ve Liyakat ilkeleri, 657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu’nun 3. maddesinde tanımlanmaktadır. [6] Örneğin; Gençlik ve Spor Bakanlığında İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü deneyimli; Aile ve Sosyal Hizmetler Bakanlığında iletişim fakültesi eğitimli; Spor Bakanlığında sosyal siyaset eğitimli, tarih eğitimli; Tarım ve Orman Bakanlığında hukuk eğitimli, orta düzey özel sektör yöneticilik deneyimli; İçişleri Bakanlığında basın, endüstri ve eğitim sektörü yöneticilik deneyimli; Kültür ve Turizm Bakanlığında kimya mühendisliği eğitimli, Maliye Bakanlığında parti yöneticiliği deneyimli; Milli Savunma Bakanlığında işletme- siyasal bilgiler eğitimli, hakimlik, serbest avukatlık, valilik-kaymakamlık deneyimli, Sanayi Bakanlığı Müfettişliği deneyimli, Tariş yöneticiliği deneyimli; Sağlık Bakanlığında inşaat mühendisliği eğitimli, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı deneyimli; Ulaştırma ve Altyapı Bakanlığında spor federasyonu ve kulüp yöneticiliği deneyimli; Bakan yardımcıları vardır. [7] 643 sayılı KHK’ya göre, bakan yardımcılarına, en yüksek devlet memuruna mali haklar kapsamında yapılan bütün ödemelerin % 50’si oranında ödeme yapılmaktadır. Bu kişilerin, aynı anda sürdürdükleri başka görevlerden almakta oldukları aylık-ücret-huzur hakkı gibi ödemelerin kesilmesi de gerekmemektedir. [8] Metin Günday, İdare Hukuku, İmaj Yayınları, Ankara, 2011, Sf: 397 [9] 2018’de yapılan Anayasa değişikliğinden sonra bakanlar her ne kadar “Cumhurbaşkanına karşı sorumlu” iseler de Cumhurbaşkanı adına kullandıkları yönetim yetkisi “siyasi” niteliklidir.
Türkiye’nin kentleşme hızı, pek çok benzer ülkeyi geride bırakmış görünüyor; şehirlerimiz hızla kalabalıklaşıyor. Bunun elbette çok farklı nedenleri var; bu nedenler politik, ekonomik, sosyolojik pek çok incelemenin konusu olabilir, ancak onlar bu yazının konusu değil. Bu makalede bu gelişmelere farklı bir yönden bakacağız ve gittikçe büyüyen güncel bir sorunu ele alacağız: değişen apartman/site yönetimi dinamikleri. Makalenin içeriğinde; şehirlerimizin kalabalıklaşmasıyla koşut biçimde ortaya çıkan görece yeni bir gelişmenin yarattığı soruna odaklanacağız: Apartman ve sitelerdeki yönetim ve mülkiyet-komşuluk sorunlarına. Çünkü şehirlerimiz bir yandan hızlı biçimde dikine gelişirken, bir yandan da aynı hızla “site”leşmektedir ve bu gelişmenin yolu üzerinde kocaman bir “yönetim ve komşuluk sorunları dağı” durmaktadır. Devasa gökdelenlerdeki ve sitelerdeki sorunlar, toplumsal gündemi gittikçe daha fazla meşgul ediyor. Bu sorunların kamuoyuna en sık yansıyan bölümü yönetim masrafları ve bu masrafların paylaşımıdır; ama hepsi bu değil, ötesi de var: Çünkü apartman ve site yaşamı, her biri birbirinden karmaşık “mülkiyet hukuku” (Bu makalede incelediğimiz konu bağlamında tanımlarsak “komşuluk hukuku”) anlaşmazlıkları da yaratmaktadır. Makalede, öncelikle apartman ve sitelerin yönetimine ve mülkiyet-komşuluk ilişkilerine ait yasal kuralları irdeleyeceğiz, daha sonra bu kuralların ne kadar bilindiği ve ne kadar doğru-etkin uygulandığı üzerinde duracağız. Son olarak da “sorunsuz” değilse bile “daha az sorunlu” apartman/site yaşamını nasıl kurgularız, üzerimize nasıl sorumluluklar düşer, buna ilişkin öneriler üretmeye çalışacağız. Yeni Tip Kent Yaşamının Yeni Problemi: Apartman/Site Yönetimi I. Önsöz Pek çok başka şeyler gibi, Türkiye’deki kent yaşamı da hızla değişiyor. Bu değişiklik sadece kentlerin büyüyüp kalabalıklaşmasından, trafiğin çile haline gelmesinden, zaman kayıplarından, pahalılıktan, belediye hizmetlerinin yetersizliğinden falan ibaret değil; kent yaşamının şekli değişiyor. Tek katlı müstakil evlerin ya da en çok 3-4 katlı küçük apartmanların yerini, bulutlarla kucaklaşacak denli yüksek ve bir o kadar da devasa gökdelenler alıyor. Bunlara “apartman” demek ayıp kaçtığından olmalı, “rezidans” deniyor. Kentin en naif, en sevimli ve aynı zamanda en sosyal görüntüsü olan “mahalle”nin ve “mahalle komşuluğunun” esamesi okunmuyor artık; güzelim Türk filmlerinde ve romanlarda kaldı o… Yerinde ise 8-10 bloktan oluşan, her biri adeta özerk birer cumhuriyet gibi kendi içine kapanık “siteler” var. O gökdelenlerde ve sitelerde insanlar birbirinden tamamen habersiz, tamamen kopuk yaşamlar sürmekte. Oralardaki sosyal ilişkinin yeni biçimini anlatmak için Yunus Emre’nin o çok bilinen dizelerini biraz değiştirerek şöyle söyleyebiliriz: “ Bir site sakini ölmüş diyeler, bir hafta sonra duyalar… ” Yeni kent yaşamının bu yeni birimlerinde sakinlere sunulan göz boyayıcı lükslerin ise neredeyse sınırı yok. Oyun alanları, gezinti alanları, spor alanları, açık-kapalı yüzme havuzları bunlardan bazıları. 24 saat güvenlik, elektronik iletişim olanakları, bakım onarım hizmetleri ve daha pek çok “güzellik” de listede… Gelgelelim, bütün bunlar elbette bedava değil, öte yandan hiçbirinin sağlam bir sözleşmesel temeli de yok. Bu yüzden, bunca lüksün tam karşısında dudak uçuklatan hizmet faturaları ve bitmek bilmez mülkiyet (komşuluk) ve yönetim anlaşmazlıkları boy gösteriyor. Diğer bir deyişle; buralardaki yaşamı tanımlamak için, yine bir halk deyişine başvuracak olursak, şöyle diyebiliriz: “ Dışı seni, içi beni yakar! ” II. Giriş Türkiye’de toplumsal gündemi son yıllarda giderek daha fazla meşgul etmekte olan bir sorundur apartman/site yönetimi sorunu ve diğer ülke sorunları gibi dikkatle ele alınması ciddi bir önem arz etmektedir. Apartman yaşamı ülkemizde yeni değil, 150-200 yıllık bir geçmişi var. Ancak bu uzun geçmişte genellikle 3-4 katlı ve en çok 8-10 daireli olarak inşa edilen yapılar, günümüzde devasa boyutlara ulaşmış durumdadır. 30-40 kata ulaşan yükseklikleri ve 200-300 bağımsız bölüme kadar çıkan büyüklükleriyle her biri neredeyse orta boy bir mahalle boyutlarında olan apartmanlar (ki artık bunlara “rezidans” demek moda oldu) ister istemez karmaşık mülkiyet- komşuluk anlaşmazlıkları ve yönetim sorunları yaratıyor. Apartmanların devasa boyutlara ulaşmasıyla eş zamanlı bir başka gelişme de çok sayıda apartmanlardan oluşan “sitelerin” yaygınlaşması oldu ve sitelerdeki mülkiyet-komşuluk ve yönetim sorunları da doğal olarak tekil apartmanları birkaç kat aşmaktadır. Konuyu irdelemeye, önce şu ayrıntıyı vurgulayarak başlayalım: Kamuoyunda, apartman ve sitelerdeki yönetim, mülkiyet ve komşuluk sorunlarının, bu alandaki yasal kural eksikliğinden kaynaklandığı şeklinde yaygın bir algı var; fakat bu algı tümüyle gerçek dışıdır. Bu alanda yasal kural eksiği yoktur! Bir sonraki bölümde öncelikle bunu açıklamakla konuyu irdelemeye başlayacağız. III. Kat Mülkiyeti Kanunu Ülkemizde apartmanların yönetimini düzenleyen oldukça eski tarihli (1965) bir yasa yürürlüktedir: 634 sayılı Kat Mülkiyeti Kanunu. Yasa, zaman içindeki gelişmelere uygun biçimde pek çok değişiklik ve düzenlemelerle günümüze kadar gelmiş, en önemli değişiklik ise 2007 yılında Yasaya eklenen “ 9. Bölüm ” olmuştur. Bu bölüm, işte günümüzde artık iyice yaygınlaşan “toplu yapıların” yani halk arasındaki ismiyle “sitelerin” yönetimiyle ilgilidir. Yani Kat Mülkiyeti Yasası, tekil apartmanları kavradığı gibi, çoklu apartmanlardan oluşan siteleri de kavramaktadır. Kat Mülkiyeti Yasası, bir yandan apartman ve sitelerdeki yönetime ilişkin kuralları belirlerken, bir yandan da Medeni Kanun’un mülkiyet kurallarını komşulukla yani “ortak kullanımla” bağdaştıran kuralları belirlemektedir. Yasadaki Temel Kavramlar ve Kurallar Makalemizi bir tür “hukuk fakültesi ders notuna” dönüştürmekten kaçınarak, 634 sayılı Kat Mülkiyeti Yasasının en temel, en önemli kurallarını kısaca özetleyelim: Yasa, Maliklerin; * Apartman ve sitelerdeki bağımsız bölümlerde, ortak alanlarda ve eklentilerde sahip oldukları kullanım ve faydalanma haklarının şeklini ve sınırlarını, * Ana gayrimenkulün üzerinde yer aldığı arazi parçası üzerindeki ortaklık haklarını, * Ana gayrimenkul paydaşlarının, o gayrimenkul üzerinde “gayrimenkul irtifakı ve mülkiyeti” kurabilmeleri için gerekli işlemleri, * Ana gayrimenkul üzerinde kat irtifakı ve/veya ket mülkiyeti sahiplerinin, Medeni Kanun’un ilgili hükümleri yanında sahip oldukları diğer hak ve borçları, * Maliklerin, apartman ve/veya siteyi nasıl yöneteceklerine ilişkin kuralları, * Apartman ve/veya sitenin yönetimine ilişkin kararların alınma biçimlerini, yönetim için gerekli düzenleyici dokümanların içerik ve özelliklerini, * Apartman ve sitelerdeki yönetimlerin ne şekilde denetleneceğine ilişkin kuralları, * Yönetimin uygunsuz-eksik-yanlış karar ve işlemlerine karşı maliklerin haklarını, * Maliklerin, apartman ve sitelerin yönetimine ilişkin her türlü gidere hangi ölçüler içinde, nasıl ve hangi oranlarda katılacaklarını ve bu konudaki sorumluluklarını, * Gerek bu Yasadan gerekse de Türk Medeni Kanunu’ndan doğan sorumluluklarını yerine getirmeyen ya da ortak yaşamı başka nedenlerle çekilmez hale getiren malikler karşısında diğer maliklerin haklarını, Ve tüm bunlarla yakından ilgili-ilişkili hususları açıklamaktadır. IV. Apartman ve Sitelerin Yönetilmesinde Temel Sorunlar 634 sayılı Yasanın; apartman/site oluşumlarını, bu oluşumlardaki hak ve borçları oldukça kapsamlı biçimde kavradığını yukarıda açıklamaya çalıştık. Konunun kamuoyunu meşgul eden asıl boyutu “yönetim biçimi” ve “yönetim giderleri” olduğundan, bu bölümde önceliği bu sorunun incelenmesine vereceğiz. Yasanın apartman ve siteler için öngördüğü yönetim modelini, şirketlerin veya derneklerin yönetim modeline benzetmek mümkündür. Bağımsız bölüm malikleri topluca “genel kurul” dur; genel kurulun atadığı yönetici/yöneticiler ise “yönetim kurulu”dur. Elbette, yönetim kurulunun iş ve işlemlerini denetlemek üzere yine genel kurul tarafından atanmış “denetçiler” de vardır. Yönetim kurulu, yani malikler, tıpkı şirket ve derneklerde olduğu gibi, önceden belirlenmiş zamanlarda toplanır ve gerekli kararları alırlar. 634 Sayılı yasa, yönetim kurullarının apartmanlarda yılda en az bir kez, toplu yapılarda (sitelerde) ise iki yılda bir kez toplanmasını öngörmüştür. Yasa, 8 ve daha fazla daireli apartmanlarda bir yönetici atanmasını zorunlu kılmaktadır. Nasıl ki bazı aile şirketleri, yönetim sorumluluğunu kendi çocuklarına-torunlarına verirken bazıları ise profesyonel yöneticilerle çalışırlar, apartman ve sitelerde de yönetici/yöneticiler “malikler arasından” seçilebileceği gibi, genel kurulun kararı ile dışarıdan da atanabilirler. Ve nasıl ki her şirketin/derneğin bir ana sözleşmesi-tüzüğü varsa, apartman ve sitelerin de bir “yönetim Planı” vardır. Şimdi de buna bakalım: i. Kimselerin Bilmediği Bir Önemli Belge: Yönetim Planı Şirketlerin ve derneklerin birer ana sözleşmesi-tüzüğü olduğunu herkes bilir; ama apartman ve sitelerde yönetim planı diye bir belge olduğunu bilen, yok denecek kadar azdır. Şimdi bu yazıyı okuyanlara soralım: Siz, apartmanınızın bir yönetim planı olduğunu biliyor muydunuz? Hiç gördünüz mü, nerede durur o belge? Dairenizi satın alırken okudunuz mu onu? İçinde neler yazdığını biliyor musunuz? Oysa her apartman/sitede mutlaka bir yönetim planı vardır; olmak zorundadır. Yönetim planı, apartman/site yaşamının, Kat Mülkiyeti Yasasından sonraki en önemli kâğıdı, olmazsa olmazıdır. Çünkü yönetim planı olmaksızın kat irtifakı da kat mülkiyeti de kurulamaz. Yönetim planı, apartman ve sitelerdeki mülkiyet/kullanım ilişkileri hakkında, Kanunların emredici hükümleri dışında kalan bütün hususları düzenler. Özellikle ortak yerlerin tanımlanmasına ve kullanımına ilişkin bütün “seçimlik” hususlar, yönetim planında yer alır. Birden çok bloktan oluşan sitelerde ayrı ayrı blokların ve topluca sitenin yönetim ilişkileri de yönetim planında belirlenir. Yönetim planı, kat irtifakı kurulurken, bütün irtifak sahipleri tarafından imzalanarak tapu idaresine verilir. (Kat mülkiyetine geçişte tekrar düzenlenmesi/verilmesi gerekmez.) İşte sorun da tam olarak bu noktada kendini gösterir: Çünkü, yukarıdaki tanımdan da anlaşılabileceği gibi, kat irtifakının kurulumu, “başlangıç aşamasındaki maliklerin” imzasıyla tamamlanan bir işlemdir. “Başlangıçtaki malikler” sadece yapının müteahhidi, yani tek kişi olabileceği gibi, çıplak arsanın başlangıçtaki birkaç maliki de olabilir. Bu kişiler bir kez yönetim planı düzenleyip tapuya tescil ettirdiklerinde (kat irtifakı tapusunu aldıklarında) aynı projeden daha sonra bağımsız bölüm satın alan bütün yeni malikler de artık bu yönetim planı ile bağlı hale gelmiş olurlar. Bağımsız bölüm malikleri, yönetim planını böylece hiç okumadan ve bilgi sahibi olmadan kabul ettikten sonra, bunun herhangi bir maddesini değiştirebilmek için artık genel kurulun (yani tüm maliklerin) 4/5’inin onayını almak ya da o maddenin “kanunların emredici hükümlerine aykırı olduğunu” yargı kararı ile tescil ettirmek zorunda kalırlar. Şimdi, düşünün: Bir siteden daire satın aldınız. Sitenin geniş otoparkları, güzel spor tesisleri, gezinti alanları ve tam ortada bir de kafeteryası var. Taşınıp yerleşmenizin üzerinden üç gün geçmeden öğreniverdiniz ki sizin dairenizin site otoparkında araç park etme hakkı yokmuş! Terastaki geniş alandan faydalanmanız da mümkün değilmiş! Spor alanlarından faydalanmak için ise anormal ücretler ödemek zorunda imişsiniz. Sadece birkaç kat malikinin deniz kıyısına inmek için faydalandığı ve sizi hiç ilgilendirmeyen ring minibüsü de “ortak hizmet” sayıldığı için bu gidere siz de katılmak zorunda imişsiniz. Sitenizin kafeteryasını da yönetim planına dayalı olarak 10 yıllığına çok komik kirayla birileri size hiç danışmadan kiralamış. Sitedeki bazı daireler sizden çok daha az aidat payı ödüyorlarmış; bazıları ise hiç ödemiyormuş. Sitenin ortak elektrik giderleri, bağımsız bölümlerin arsa payı büyüklüğü hiç dikkate alınmaksızın eşit paylaştırılıyormuş. Yöneticilere anormal yüksek ücretler ödenmekteymiş… Canınız sıkılmaz mıydı? Üstelik bunlar, yaşayabileceğiniz problemlerin gerçekten çok küçük ve varsayımsal bazı örnekleri… Özellikle yeni inşa edilmiş apartman ve sitelerde, müteahhitlerin ve/veya ilk arazi maliklerinin yazıp imzaladıkları yönetim planlarına göre oluşturulan yönetim kurulları, ilk yönetim dönemleri boyunca, aynı yerde sonradan bağımsız bölüm satın alan yeni maliklerin haklarını zedeleyen, hatta yer yer ağır biçimde ihlal eden yönetim uygulamaları yapabilmekte ve bu durum bir yandan komşuluk ilişkilerinin bozulmasına yol açarken, bir yandan da uzun dava süreçlerine neden olmaktadır. ii. Problemin Büyüğü: İşletme Aidatı! Apartman ve sitelerde “işletme aidatı” konusu da tıpkı yönetim planı gibi, hakkında çok az şey bilinen konulardandır. Apartman ve sitelerdeki yönetim giderlerini, “rutin işletme-bakım giderleri” ve “onarım giderleri” olarak ikili ayrıma tabi tutabiliriz. Rutin işletme giderleri arasında ortak yaşamın elektrik su ve ısınma gibi giderlerini, güvenlik ve hizmet personeli ücretlerini, ortak yerlerin (bahçe, havuz, spor alanları vb.) bakım ve işletme giderlerini sayabiliriz. Kuşkusuz, yönetici/yöneticiler için ödenen ücretler (ya da yöneticilerin muaf tutuldukları masraf katılım payları) da bu kapsamda sayılabilir. Onarım giderlerinin kapsamına ise rutin olmayan, yani zaman zaman (arızî biçimde) ortaya çıkan onarım-yenileme giderlerini (çatı aktarımı, dış cephe kaplaması, tesisatlarda gereken büyük onarımlar vb.) sayabiliriz. Önceki bölümde apartman ve siteleri şirketlere/derneklere benzetmiştik. Bu benzerlik, gelir-gider yönünden de geçerlidir. Apartman ve sitelerde de dönem başında bütçe (işletme projesi ) , dönem sonunda bilanço (kesin hesap) yapılır. Bütçeyi (işletme projesini) yönetici/yönetim kurulu yapar ve genel kurul onaylar, bilançoyu ise denetçiler denetler ve yine genel kurul onaylar. Bu işleyiş biçimi gösteriyor ki rutin işletme aidatları, “yıllık tahmini işletme bütçesinin bir fonksiyonudur”. Yani, hesap dönemi başında yönetim kurulunun tahminlere dayalı olarak hazırladığı bütçenin gerçekleşmesi için gereken tahmini gider paylarını ifade etmektedir ve kesin olmayıp “avans” mahiyetindedir. Dolayısıyla, genel kurulun onaylamasına tabidir! Tekrar edelim: * İşletme aidatları, tahmini dönem bütçesinin bir fonksiyonudur. * Genel kurulun onayına tabidir. * Kesin niteliği yoktur, “avanstır.” * Dönemin sonunda, gerçekleşen giderlere göre (eksi ya da artı) mahsubu yapılacaktır. Dolayısıyla, işletme aidatlarına, yönetici/yöneticiler dahil, hiç kimsenin durup dururken zam yapma yetkisi yoktur! Eğer; anormal ekonomik koşullar ya da tahminlerin ötesinde zamlanan giderler gibi nedenlerle, işletme aidatlarının (avanslarının) yetmeyeceği anlaşılmışsa, Yönetimin genel kurulu olağanüstü toplantıya çağırması ve kuruldan “ek bütçe” talep etmesi gerekecek demektir. (Tıpkı, devlet bütçesinin zaman zaman tahminlerin ötesinde yetersiz kalması ve hükümetlerin meclislerden yeni bütçe talep etmesi gibi.) İşletme aidatlarının “avans” niteliği, işletme dönemi sonunda, yönetimin ve yönetim bütçesinin ibra edildiği genel kurulda kesin hesaba bağlanarak mahsuplaşılmasını gerekli kılmaktadır. iii. Büyük Onarım ve Demirbaş Giderleri Apartman ve sitelerde, rutin işletme giderleri dışında başka giderler de söz konusu olabilmektedir. Bunlara; “rutin dışı” onarım ve demirbaş giderleri örnek verilebilir. Rutin dışı giderler, mahiyetleri itibariyle “önceden tahmin edilebilir” olabileceği gibi, “aniden ortaya çıkmış” da olabilirler. Önceden tahmin edilebilir büyük onarım ve demirbaş giderlerinin, yıllık tahmini bütçelere ayrı bir kalem olarak konulması ve genel kurulun onayına sunulması gereklidir. Aniden ortaya çıkan giderler için ise aciliyet durumuna göre ya yeni işletme döneminin ve yeni tahmini bütçenin beklenmesi, eğer bu mümkün olamıyorsa olağanüstü genel kurul toplayarak ek ödeme kararı alınması gerekecektir. iv. Kat Maliklerinin Hakları Apartman ve sitelerdeki bağımsız bölüm maliklerinin, azınlıkta kalmış bile olsalar, genel kurul kararlarına itiraz ve dava hakları vardır. Ayrıca, bağımsız bölüm maliklerinin sayısal olarak yarısı (arsa payları azınlıkta da olsa), diledikleri zaman yönetim hesaplarını inceleme hakkına sahiptirler. V. Sonuç Kent yaşamının yeni biçimi olan büyük apartman ve sitelerdeki yönetim-mülkiyet-komşuluk sorunlarını ve özellikle de işletme aidatı konusunu irdelediğimiz bu makalede ortaya çıkan sonuçları şöylece özetlemek mümkündür: Yaşamın pek çok başka alanlarında görülen bir ülke gerçeğinin, yani yaşadığımız olumsuzlukların “yasal kural eksikliğinden” değil, bu kuralların yetirince bilinmemesinden ve doğru biçimde uygulanmamasından kaynaklandığı gerçeğinin, apartman ve site yönetimi konusunda da karşımıza çıktığı anlaşılmaktadır. Her şeyden önce, bir hakkın uygun biçimde kullanımı ve korunması, o hak sahibinin “bilgi sahibi olma” sorumluluğunun düzeyine bağlıdır. Milyonlarca lira değerindeki gayrimenkulleri satın alarak içinde aileleriyle yıllar boyunca yaşama planı yapan bireylerin, bu sorumluluğa sahip olmaları beklenir. 634 sayılı Yasanın Apartman ve sitelerde kurduğu yönetim-oy ilişkisi, bir anlamda ülkenin bütünündeki yönetim-oy ilişkisinin “mikro” örneği sayılabilir. Böyle bakınca, vatandaşlık bilinci ve demokratik standartları yüksek bireylerin, hem ülkelerinde hem de yaşadıkları apartman ve sitelerde “daha huzurlu” olacaklarını düşünmek yanlış olmayacaktır. Apartman ve sitelerden bağımsız bölüm satın alma kararımızı etkileyen pek çok unsur olması doğaldır. İşte, yönetim planı belgesini de bu listenin başlarında bir yere koymalıyız. Apartman ve sitelerde işletme aidatlarının yine maliklerin ortak kararına bağlı olduğunu, hiç kimsenin bu ortak karar olmaksızın keyfi biçimde işletme aidatı belirleyemeyeceğini; rutin işletme faaliyetleri dışındaki her türlü yenileme-onarım faaliyetinin de aynı şekilde ortak kararla gerçekleştirilebileceğini bilmeliyiz. Apartman ve sitelerde yönetimlerin oy ile değiştiğini-değişebildiğini gözden uzak tutmamalıyız. Bu durumun, hepimize; komşuluk haklarına ve ortak karara saygı, işbirliği ve sorunlara ilgi göstermek gibi, “iyi vatandaşlık” sorumluluğuna çok benzeyen sorumluluklar yüklediğini unutmamalıyız. Despotizm, sadece ülke yönetimlerinde değil, apartman ve site yönetimlerinde de kötüdür. Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir. The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors.
Türkiye’nin hızlı değişen gündemine yeni bir tartışma daha girdi: Yeni Anayasa ihtiyacı! İktidar kanadının, son yerel seçimlerden bir süre önce açmış olduğu bu tartışma, seçimlerden sonra giderek yükselen bir tonda sürmektedir. Siyasi iktidar, kendi başlattığı bu tartışmaya gerekçe sağlamak için, mevcut anayasayı “Darbe Anayasası” olarak nitelendiriyor ve en yetkili ağızdan şöyle açıklamalarda bulunuyor: “Türkiye, bu ‘darbe anayasasından kurtulmalıdır!” Sistem tartışmaları siyasi olduğu kadar akademik içeriğe de sahiptir ve bu özelliğe nedeniyle böyle tartışmaların siyasetçiler kadar hatta onlardan daha fazla siyaset bilimciler arasında değer görmesi beklenir; ne var ki Türkiye pek çok başka açıdan olduğu gibi bu açıdan da en fakir ve en verimsiz zamanlarını yaşamaktadır. Ülkemizin 208 üniversitesindeki 103 Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümlerinde bu konunun “bilimsel bir tonda” tartışıldığını henüz görebilmiş değiliz. Bu makalede; öncelikle mevcut anayasamıza yapıştırılan “darbe anayasası” etiketinin bugün için ne kadar geçerli olduğunu ortaya koymaya çalışacağız. Sonrasında da ülkemizin yeni bir anayasaya gereksinimi olup olmadığını, eğer varsa bu anayasanın hangi temel değerler üzerine oturması ve kim tarafından hazırlanması gerektiğini tartışacağız. Kuşkusuz ki makalemiz bu konudaki “akademik duyarsızlığın” yarattığı boşluğu doldurma iddiasında değil; amacımız sadece küçük bir düşünsel katkı ve olabilirse bir “anlamlı tartışma başlangıcı” yaratabilmektir. “Yeni Anayasa” Tartışmaları: Ne Kadar Gerçek, Ne Kadar Gerekli? I. Giriş Türk siyaseti “suçlama” üzerinde yükselen, “suçlama” etrafında şekillenen bir siyasettir. Bu, neredeyse Türk siyasetinin en kökleşmiş geleneğidir diyebiliriz. Siyasetçiler birbirini suçlar, liderler öteki liderleri suçlar, siyasi partiler rakip partileri suçlar. Siyasi iktidarlar da bütün siyasi ve yönetimsel başarısızlıklarında aynı suçlama silahını çekerler: Fiyat artışlarında fiyat lobisi, faiz artışında faiz lobisi, bitmek bilmeyen terör olaylarında terör odakları suçludur. Daha geniş çaplı fiyaskolarda suçlamalar da daha geniş kapsamlı olur: Dış mihraklar! Her türlü başarısızlık için suçlanacak bir kesim, kurum, kişi, ülke, coğrafya… mutlaka vardır; hiçbir başarısızlık özeleştiriye tabi tutulmaz, siyasetin-siyasetçinin kendisine fatura edilmez. Bu kolaycı ve kullanışlı alışkanlık, son dönemde yepyeni bir görünüme bürünmüş bulunuyor. Ülkenin yönetimini elinde bulunduranlar, uzunca süreden beri başarısızlıklar silsilesinin içinde deviniyorlar. Hemen bütün siyaset ve yönetim alanlarında; dış politikada, iç güvenlikte, eğitimde, sağlıkta, ekonomide, hukukta vs. tıpkı dağ zirvelerinden yuvarlanan çığ gibi gittikçe hızlanan ve büyüyen başarısızlıklar, artık gizlenemez biçim almış durumda. Herkes farkında, herkes görüyor. Son yerel seçimlerin sonuçları da zaten pek çok yerli-yabancı uzman tarafından, bu gerçeğin ışığında yorumlanıyor. Ve işte, bir süredir (ki bu sürenin başlangıcı son yerel seçimlerin birkaç ay öncesine kadar uzanmakta) siyasi iktidar tarafından yeni bir “suçlama” rüzgârı estirilmektedir. Fakat bu kez, suçlamanın muhatabı az önce saydığımız kişiler-kurumlar-odaklar değil; tamamen başka, tamamen yeni bir “suçlu” var şimdi: Anayasa! Evet, Anayasa! Siyasi iktidar, bütün başarısızlıklarının faturasını bu 100-150 sayfalık metne kesmiş bulunuyor. Suçlu Anayasa; çünkü o bir “Darbe Anayasası” ve değiştirilmesi gerekiyor! Ne var ki bu kez suçlamanın inandırıcılığı, şimdiye kadar hiç olmadığı kadar zayıf; hatta “komik” demek çok daha doğru olur. Çünkü siyasi iktidar Kasım 2002’den bu yana ülkenin yönetimine tek başına egemen ve bu süre içinde suçlamanın muhatabı olan “darbe anayasası”nı tümden yenilemek için hiçbir girişimde bulunmadığı gibi, bu darbe anayasası üzerinde, bir kısmı ülkenin en temel yönetim düzenine ilişkin olan, çok sayıda değişikliği zaten kendisi gerçekleştirdi. Öyle ki, bu anayasanın ilk halini kaleme alanlara şimdiki metni gösterseniz, tanıyamazlar bile! Şimdi gelin, mevcut Anayasamız gerçekte ne kadar darbe anayasası, önce buna bakalım. Sonra da “eğer gerekliyse nasıl bir anayasa gerekli?” sorusunu yanıtlamaya çalışalım. II. “Darbe Anayasası’ Kaldı Mı Ortada? Kamu yönetimi literatüründe anayasalarımızı “kabul edildikleri tarihle” (1921, 1924, 1961,1982 Anayasaları) adlandırma alışkanlığımız var. Günümüzde mevcut Anayasamızı da (18.10.1982 tarihinde kabul edildiği için) “1982 Anayasası” adıyla anmaktayız. 1982 Anayasası, gerçekten de bir askeri darbe (12 Eylül 1980) sonrasında oluşturulan “Kurucu Meclis” tarafından ve elbette “ülkenin tekrar terör ve karmaşa ortamına girmesini engelleme iddiasını-amacını” öne alan bir “tepki metni” idi. Fakat, bu metnin 1982 yılındaki orijinali üzerinde o günden bugüne öyle çok ve öyle kapsamlı değişiklikler-eklemeler-çıkarmalar gerçekleşti ki bugünkü mevcut haliyle arasında artık neredeyse adından (1982 Anayasası) başka benzerliği kalmadı denilebilir. Üstelik bu değişikliklerin-eklemelerin-çıkarmaların en kapsamlıları da o anayasayı şimdi “darbe anayasası” olarak tanımlayan bugünkü iktidar tarafından bizzat gerçekleştirildi. 1982 Anayasası Üzerinde AKP Hükümetleri Döneminde Yapılan Değişiklikler: 1982 Anayasası üzerinde, günümüze kadar, farklı tarihlerde çıkarılan tam 19 (yazıyla: on dokuz) yasa ile tam 184 (yazıyla: yüz seksen dört) değişiklik gerçekleştirildi. Bu 19 yasanın 11’i ve bu 11 yasa ile yapılan 123 değişiklik, AKP Hükümetleri döneminde gerçekleştirilmiştir ve bu 123 değişiklik; daha önceki değişikliklerin tümünden çok daha kapsamlı ve daha köklü olmuştur. Bunlar; Türkiye Cumhuriyeti’nin bürokratik-siyasal-hukuksal yapısını, hatta 1924 Anayasasından beri tartışmasız uygulanagelen ve dolayısıyla 1982 Anayasasında da korunmuş bulunan yönetim sistemini temelden değiştirmiştir. Bu yasalarının halkoylamasına sunulan 3’ü özellikle önemlidir; çünkü temel nitelikte değişiklikler ağırlıklı olarak bu 3 yasa ile gerçekleştirilmiştir. Bu temel değişiklikleri şöyle özetlemek mümkündür: (Sadece halkoylamasına sunularak gerçekleştirilen en önemli yapısal değişiklikler) 1. 5678 Sayılı Yasa ile yapılan değişiklikler (Halkoylaması: 21.10.2007; kabul oy oranı: % 68,95): * Cumhurbaşkanı meclis tarafından ve bir kez 7 yıl için seçilmekteyken, 2007 değişikliği ile halk tarafından, en fazla iki kez 5’er yıl için seçilmesi kararlaştırılmıştır. Ayrıca seçim sürecinde, adaylık koşullarında ve seçim yönteminde de çeşitli değişiklikler yapılmıştır. * Milletvekili genel seçimlerinin 5 yılda bir yerine 4 yılda bir yapılması kararlaştırılmıştır. * Parlamento’nun toplantı yeter sayısı, ayrımsız “bütün kararlar için” 1/3 olarak belirlenmiştir. 2. 5982 Sayılı Yasa ile yapılan değişiklikler: (Halkoylaması: 12.09.2010; kabul oy oranı: % 57,88) * Anayasa Mahkemesi’nin yapısı önemli ölçüde değiştirilmiştir. 11 asıl ve 4 yedek üyeden kurulu olan mahkeme, bu kez 17 asıl üyeden kurulu hale getirilmiştir. Üyelerin seçimi bakımından 1982 Anayasası’nın orijinal halinde “sorumsuz” cumhurbaşkanına tanınan “ilgili kurumların gösterecekleri adaylar arasından” seçim yetkisi, bu kez 17 üyenin 10’u bakımından tanınmıştır. Bundan daha öteye, Cumhurbaşkanı; kalan 4 üyeyi de herhangi bir kurumsal aday gösterme prosedürüne hiç bağlı olmaksızın tamamen kendi inisiyatifi ile seçme yetkisi ile donatılmıştır. Bu durum, 2017 değişikliklerinde kurumsallaşan Cumhurbaşkanlığı yetki ve sorumluluk düzeni dikkate alındığında, çok önemli bir “taraflılık görüntüsü” doğurmuştur. Anayasa Mahkemesi üyeliğinin sadece 65 yaşla sınırlı olan görev süresi, 12 yıl ile sınırlandırılmıştır. * Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun yapısı değiştirilmiştir. 1982 Anayasasında ilgili kurumların gösterecekleri adaylar arasından seçilmiş 5 asıl ve 5 yedek üye ile Adalet Bakanlığı Müsteşarının katıldığı ve Adalet Bakanının da başkanı olduğu 7 üyeli kurulun bu açıdan esasen öteden beri tartışılan yapısı, bu kez köklü biçimde değiştirilmiş, 22 asıl 12 yedek üyeli ve 3 daire halinde çalışan bir yapı oluşturulmuştur. Cumhurbaşkanı, Kurulun 4 asıl üyesini, herhangi bir kurumsal aday gösterme prosedürüne bağlı kalmaksızın seçme yetkisi ile donatılmıştır. Bu durumda, Adalet Bakanı ile Bakanlık Müsteşarının da katılımıyla, Kurulun 6 asil üyesinin doğrudan Cumhurbaşkanı’nın tek yanlı iradisine bağlı olduğu anlaşılmaktadır. Kurul en az 15 üye ile toplanmakta ve salt çoğunlukla karar almaktadır. 3. 6771 sayılı Yasa ile Yapılan Değişiklikler: (Halkoylaması: 16.04.2017; kabul oy oranı: % 51,4) * Milletvekili sayısı 550’den 600’e çıkarılmıştır. * Milletvekili seçilme yaşı 25’den 18’e düşürülmüştür. * Milletvekili genel seçimlerinin yeniden 5 yılda bir ve Cumhurbaşkanı seçimiyle aynı gün yapılması kararlaştırılmıştır. * Cumhurbaşkanlığına aday gösterme yöntemleri çeşitlendirilmiştir. *Cumhurbaşkanının “tarafsızlığı” ve Cumhurbaşkanı seçilenin partisi ile ilişkisinin kesilmesi ilkeleri Anayasa metninden çıkarılmıştır. *Cumhurbaşkanına tüm “yürütme yetkisi” verilmiştir. Bu yetki ile 1982 Anayasasında “Bakanlar Kuruluna ait olan bütün yetkiler tek elde toplanmıştır. Cumhurbaşkanı; bütün bakanları, cumhurbaşkanı yardımcılarını ve üst kademe yöneticilerini atama yetkisi ile donatılmıştır. * Cumhurbaşkanına, pek çok konuda “kararnameler” çıkarma yetkisi verilmiştir. Bu kararnameler ile Cumhurbaşkanına TBMM’den tamamen özerk bir idari düzenleme yetkisi tanınmıştır. Cumhurbaşkanının çıkardığı kararnameler üzerinde TBMM’ye hiçbir denetim yetkisi de tanınmamıştır. Cumhurbaşkanı Kararnamelerinin yargısal denetimi, Anayasa Mahkemesine bırakılmıştır. * Cumhurbaşkanına dilediği kadar yardımcı atayabilme yetkisi verilmiştir. Bu “atanmış” Cumhurbaşkanı yardımcıları; Anayasanın seçilmiş Cumhurbaşkanına tanıdığı bütün yetkileri onun yokluğunda kullanabilme yetkisiyle donatılmıştır. *Önceki değişiklikle en fazla 2 dönem 5’er yıl için seçilebilen Cumhurbaşkanının, ikinci döneminde Meclis seçimlerinin yenilenmesine karar vermesi durumunda bir kez daha (üçüncü kez) seçilebilmesinin yolu açılmıştır. * Cumhurbaşkanına, TBMM seçimlerini (Cumhurbaşkanı seçimi ile birlikte) yenileme yetkisi tanınmıştır. * TBMM’nin (artık Cumhurbaşkanınca atanacak olan) bakanlar kurulunu ve tek tek bakanları denetleme yetkisine son verilmiştir. TBMM’nin denetim yetkisini somutlaştıran; soru, meclis araştırması, genel görüşme, gensoru ve meclis soruşturması yöntemlerinden meclis araştırması ve genel görüşme dışında kalanlara son verilmiştir. Soru yöntemi ise sadece cumhurbaşkanı yardımcılarına ve bakanlara yazılı soru biçim yöneltilebilir hale getirilmiştir. Yürütme yetkisini tek başına elinde bulunduran Cumhurbaşkanına soru sorulabilmesi ise mümkün değildir. * TBMM’nin en etkili denetim yollarından biri olan “meclis soruşturması” yöntemi ise olağanüstü zorlaştırılmıştır. 1982 Anayasasının önceki halinde 55 vekilin önergesi ve 276 kabul oyuyla soruşturma açılabilir ve Başbakan ile bakanlar Yüce Divan’a sevk edilebilirken, yapılan bu değişiklikle soruşturma kararının 301 vekilin önergesi ve 360 kabul oyu ile alınabilmesi, bu kararının komisyona havale edilmesi ve komisyonda en az 400 oy ile kabulü gerekli tutulmuştur. * TBMM’nin bakanlar kuruluna belli konularda kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermesi uygulamasına son verilmiştir. * Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun (HSYK) yapısı yeniden değiştirilmiştir. Adındaki “Yüksek” ibaresi çıkarılmış, üye sayısı 13’e düşürülmüş, bu 13 üyenin 6’sını Cumhurbaşkanının seçmesine (Adalet Bakanı, Adalet Bakanlığı Müsteşarı ve 4 üye) olanak tanınmıştır. Geriye kalan 7 üyenin ise TBMM çoğunluğu tarafından seçilmesi koşulu getirilmiştir. * Anayasa Mahkemesinin (AYM) yapısı yeniden değiştirilmiş, üye sayısı 17’den 15’e düşürülmüştür. * “Yürütme” sıfatıyla hazırladığı bütçe TBMM tarafından kabul edilmeyen Cumhurbaşkanına, önceki yılın bütçesini yeniden değerleme oranına göre artırarak uygulama yetkisi verilmiştir. Böylece, TBMM’nin “yürütme” üzerindeki en önemli denetim olanağı ortadan kaldırılmıştır. Görüldüğü gibi; 1982 “Darbe Anayasası” üzerinde 19 ayrı yasa ile yapılan 184 değişikliğin 123’ü, AKP Hükümetleri döneminde çıkarılan 11 yasa ile yapılmıştır. Bu 11 yasadan halkoylamasına sunulan 3’ü ile yapılan toplam 101 değişiklikle, 1982 Anayasası’nın neredeyse “tanınmayacak ölçüde” değiştirildiği görülmektedir. Özellikle, 6771 sayılı Yasa ile yapılarak 16.04.2017 tarihindeki halkoylamasında sadece % 51,4 oy oranı ile kabul edilmiş bulunan 70 değişiklik, Türkiye Cumhuriyeti’nin 1924 Anayasasından beri kararlılıkla uyguladığı, (1982 “Darbe Anayasasında” da koruduğu) yönetim sistemini temelden değiştirmiştir. Bakanlar kurulu devreden çıkarılmış, yürütme yetki ve görevi tek başına Cumhurbaşkanı’na verilmiştir. Böylece, öteden beri “yönetimsel görevler bakımından sorumluluk taşımayan, fakat kendisine pek çok takdir ve onay yetkisi tanınmış bir denge-denetleme makamı” durumunda olan cumhurbaşkanı, bu yeni dönemde tek başına “bakanlar kurulu+cumhurbaşkanı” yetkileriyle, yani “yürütme gücüyle” donatılmıştır. Yurtiçi literatürde genellikle “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” adıyla tanımlanmaktaysa da pek çok dış kaynakta “Türk Tipi Başkanlık Sistemi” olarak anılan bu sistemdeki “tekil irade”nin etki alanı yönetimsel fonksiyonları, yani “yürütmeyi” sıklıkla aşarak, “yasama” ve “yargı” erklerini de etkilemektedir. Bu değişikliklerle, klasik denge-denetleme mekanizmaları da demokrasilerde olması gereken etkinlik ve tarafsızlıktan uzaklaşmıştır. Öteden beri TBMM tarafından kullanılan pek çok yetki Cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanılır olmuş; TBMM’nin, bakanlar kurulunun eylem ve işlemleri üzerinde sahip olduğu pek çok denetim yetkisi de devreden çıkmıştır. Cumhurbaşkanı’nın tek yanlı irade ile yayımladığı ve neredeyse bütün yönetimsel alanları kaplayan kararnamelerin yasama organı tarafından denetlenmesi mümkün olmaktan çıkmıştır. Bütün bunlar; 1982 “Darbe Anayasası”nı hazırlayanların bile aklından geçmemiş olan bir “tek adam rejimini” kurumsallaştırmıştır. Üstelik bir askeri darbe sonucu oluşturulan Kurucu Meclis’in hazırladığı 1982 Anayasası” % 91,37 oy oranı ile kabul edilmişken, tek adam rejimini kurumsallaştıran bu değişikliklerin ise sadece % 51,4 oy oranı ile kabul edilmiş olduğu da burada önemle kaydedilmelidir. Diğer taraftan; 1982 “Darbe Anayasası” üzerinde 123 değişiklik gerçekleştiren Siyasi İktidarın, 1982 Anayasasının “özgürlükçü demokrasi standartlarına” aykırı pek çok hükmünü titizlikle koruduğu da garip bir çelişki olarak kaydedilmelidir. Örneğin, bu 123 değişikliği gerçekleştirenler, 1982 “Darbe Anayasası”nın; bağımsız-tarafsız haber alma hakkını ortadan kaldıran (özerk TRT’yi yok eden) hükümlerine dokunmamışlardır. Türkiye Üniversite Sistemini siyasi iktidarların emir ve yönlendirmesinde tutmak için oluşturulmuş YÖK’ü ortadan kaldırmayı düşünmemişlerdir. Siyasi bir kişi olan adalet bakanının başkanlık yaptığı ve müsteşarının de üyeler arasında bulunduğu Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulunun bu yapısını değiştirmeyi düşünmemişlerdir. III. Yeni Anayasa Yapılmalı Mı? Kim Tarafından Yapılmalı? Yukarıdan beri yaptığımız açıklamalar, gündemdeki “yeni anayasa” tartışmalarının; gerçekten çağdaş siyasal-hukuksal normlara uygun, gerçekten demokratik, gerçekten özgürlükçü ve gerçekten kitlelerin iyi yaşam beklentilerine yanıt veren yeni bir metin oluşturmak amacıyla başlatıldığına inanmayı güçleştiriyor. “Darbe anayasasını”, onun hazırlanmasını sağlayan “darbecilerin” bile düşünmedikleri biçimde bir tek adam rejimine dönüştürenlerin, bu kez tam tersini amaçladıklarına inanmamız için neden yoktur. Üstelik anayasalar “kurucu” metinlerdir ve bu özellikleri ile bütün diğer alt hukuksal metinlerden daha geniş katılımlı süreçlerde, daha derinlikli ve tümüyle şeffaf akademik-siyasal tartışmalar sonucunda hazırlanmaları ve toplumun çok büyük kesiminden onay almaları beklenir. Bugünkü siyasal ortamın böyle bir çalışmaya uygunluğu kuşkuludur. Son dönemde, Anayasa’nın; şimdiye kadar (neyse ki) tartışma konusu yapılmamış olan en temel ilk 4 maddesinin bile “değiştirilebileceği” yönündeki kimi açıklamalar, bu kuşkuları haklı kılmaktadır. Yeni bir anayasa yapılmalı mı? Bu soruya hemen ve kısaca “evet” dememizi zorunlu kılan en önemli neden, mevcut “tek adam” rejiminin, ülkeyi; hemen bütün yönetim alanlarında, derin bir tıkanıklığın içine sokmuş olmasıdır. Peki, yeni bir anayasa hangi temel nitelikleri kapsamalıdır?” sorusunun yanıtı ise bu makalemizin sınırlarını çok aşıyor. Yanıt, siyaset kurumunun önderlik edeceği ve toplumun bütün ilgili kesimlerinin katılacağı akademik nitelikli özgür tartışma ortamında bulunacaktır. Burada en kısa ve basit olarak, belki şunu söyleyebiliriz: “Anayasa konusundaki önceliğimiz bu tek adam rejimini derhal değiştirmek, tekrar parlamenter demokrasinin genel kabul görmüş standartlarına dönmek olmalıdır.” Anayasa hukukçularının önemli kesimi, anayasaların kurucu niteliği nedeniyle sadece bu amaçla oluşturulmuş “kurucu meclisler” tarafından yazılması gerektiğini savunurlar. Ne var ki bu gereklilik; monarşiden ya da diktatörlük benzeri rejimlerden demokrasiye geçiş gibi çok büyük ve “devrimsel” yönetim değişiklikleri için doğru görünse de günümüz Türkiye’sinde buna gerek olmadığı, sadece geniş katılımlı özgür seçimler sonucu oluşturulmuş ve 1920 kurucu iradesinin temel önceliklerine saygılı bir parlamento tarafından yeni anayasa yazılabileceği düşünülmektedir. Açıklamaya gerek yoktur ki yukarıda özellikleri sıralanan parlamento, rejimin en temel hukuk organı olan Anayasa mahkemesine “"Anayasa Mahkemesi adalet ve hukuk düzenin safrası ve sancısıdır." ya da “Anayasa Mahkemesinin kararına uymuyorum, saygı da duymuyorum” diyen siyasetçilerin yer aldığı parlamento değildir. IV. Sonuç Türkiye gündemini uzunca süreden beri meşgul eden ve son yerel seçimlerden bu yana giderek hızlanan “yeni anayasa” tartışmalarının; mevcut siyasi iktidar tarafından, bütün yönetim alanlarında artık gizlenemez duruma gelen başarısızlık ve tıkanma görüntüsünü perdelemek ve bir tür “günah keçisi” yaratmak amacıyla ortaya atılmış olduğu anlaşılmaktadır. 1982 Anayasasının, askeri darbe sonucu oluşturulmuş bir Kurucu Meclis tarafından yazıldığı gerçek olmakla birlikte, siyasi iktidarın; 1982’den beri bu anayasa üzerinde yapılan 184 değişikliğin 123’ünü kendisinin gerçekleştirmiş ve Türkiye Cumhuriyeti’nin 1924 Anayasasından beri tartışmasız uyguladığı temel yönetim düzenini bile değiştirerek sistemi “o darbe anayasasını hazırlayanların bile aklına gelmemiş” biçimde tek adam rejimine dönüştürmüş olması da konunun en çelişik ve ironik yönünü oluşturmaktadır. Bugün gelinen noktada, ülkenin bu tek adam rejiminden ve dolayısıyla bunu kurumsallaştıran mevcut anayasadan kurtulması gerektiği açıktır. Ne var ki bunu başaracak olan parlamento, bu tek adam rejimini kurumsallaştıran ve demokratik rejimin temel hukuk normlarıyla uzlaşmaz görüntü veren bugünkü siyasi iktidarın çoğunlukta olduğu parlamento değildir. Yeni bir anayasa, özgür seçimlerle kurulmuş yeni parlamento tarafından, Türkiye Cumhuriyeti’nin 1920 kurucu iradesi ve günümüzün genel kabul görmüş evrensel demokratik standartları temelinde, geniş katılımlı siyasal ve akademik tartışmalar sonucunda oluşturulmuş ve toplumun geniş kesimlerinin onayını almış bir metin olmalıdır. Bu yazıda ifade edilen görüşler yalnızca yazara aittir; KAPDEM’in kurumsal duruşunu, editoryal görüşünü ve/veya politik tutumunu yansıtmayabilir. KAPDEM, yayınladığı içerikler aracılığıyla farklı perspektiflerin ifade edilmesini teşvik eder, ancak bu içeriklerde kullanılan bilgi ve üretilerin fikirlerin tüm sorumluluğu yazarlarına aittir. The views expressed in this article are solely those of the author and may not reflect the institutional stance, editorial perspective, and/or policy orientation of KAPDEM. While KAPDEM encourages the articulation of diverse perspectives through its published content, it bears no responsibility for the information and intellectual output presented therein; all responsibility lies with the respective authors.
