İkinci Dünya Savaşı sonrasında Avrupa’nın yeniden yapılanmasında önemli rol oynayan hakim mekansal planlama paradigması (akılcı kapsamlı planlama), küreselleşme süreci ile birlikte tartışmaya açılmıştır. Araçsal rasyonalite düşüncesine farklı yönlerden getirilen eleştiriler, fordist üretim sonucu kentlerde yaşanan ciddi çevre sorunları, kamu yönetiminde yönetişim anlayışının ortaya çıkışı, rekabetçi kentler, kentleşme hızının artması, iklim değişikliğinin etkileri, toplumların artan refah ve özgürlük talepleri gibi faktörlerlere bağlı olarak, mekânsal planlamada daha dinamik ve esnek bir planlama yaklaşımı ortaya çıkmıştır. ‘Stratejik mekânsal planlama’ olarak tanımlanan bu yaklaşım, özellikle son 20 yıllık süreç içerisinde, ülkelerin ve ulusötesi kurumsal yapıların en temel politika uygulama araçlarından birisi haline gelmiştir. ‘Stratejik mekansal planlama’ ülkeler için mekânsal, ekonomik, çevresel ve sosyal hedeflerine ulaşmada artık kilit bir kamu politikası uygulamasıdır ve ülkeler bu kapsamda ulusal mekansal politika belgeleri ortaya koymaya çalışmaktadır. Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulduğu dönemde, zamanın ruhunun (zeitgeist) modern bir ulus-devlet yaratma süreci olduğu söylenebilir. Genç Cumhuriyet Yönetimi de bu amaçla kent planlamasını ulus inşa sürecinin bir parçası haline getirmiştir. Yeni başkent Ankara için hazırlanan 1924 Lörcher ve 1928 Jansen Planları, uluslaşma sürecine dair iki güzel örnektir. Bununla birlikte İkinci Dünya Savaşı sonrasında Türkiye çok hızlı bir kentleşme süreci içerisine girmiş ve büyük kentlerin çevresinde önemli gecekondu alanları oluşmaya başlamıştır. Bu dönemden itibaren Türkiye’de büyük kentlere ve metropollere yönelik hazırlanan mekansal planlar (nazım ve uygulama imar planları) büyük ölçüde ihtiyaçlara cevap verememiştir. Dolayısıyla 1920’li yıllarda kentlerde temel olanakları (barınma, içme suyu, kanalizasyon, yol, elektrik) sağlamaya çalışan bir planlama yaklaşımının, günümüz kentlerinin ve kentleşmiş toplumların değişken, karmaşık ve homojen olmayan taleplerini karşılayamayacağı açıktır. 1990’lı yıllardan itibaren Türkiye’de de akılcı kapsamlı planlama yaklaşımı tartışılmaya başlamış ve çeşitli kurum ve kuruluşlarca yeni planlama yaklaşımlarını içeren mekansal politika belgeleri hazırlanmıştır. İki bölümden oluşan bu çalışmada Türkiye’de ulusal ölçekte mekansal kamu politikası oluşturma deneyiminin farklı ülke örnekleri ile karşılaştırması yapılmaktadır. Çalışmanın birinci bölümünde ilk olarak; akılcı kapsamlı planlama yaklaşımı ile stratejik mekânsal planlama yaklaşımına yönelik kavramsal çerçeve incelenmiş, ikinci olarak da; federal ve üniter devletlerde ulusal ölçekli mekansal strateji belgesi oluşturma pratiklerinin farklılıkları bakımından, Almanya ve İrlanda örnekleri ele alınmıştır. Çalışmanın bu ikinci bölümünde ise Türkiye’de hazırlanan ulusal mekansal strateji oluşturma süreçleri ve mekansal planlama sistemi irdelenecektir. Son olarak Türkiye’de üst ölçekli mekansal stratejilerin geliştirilmesinde Türkiye’ye özgü yönlendirme güçlükleri, belgelerin üretiminde yöntem ve içerik, planlama pratiği ile ilişkiler çerçevesinde bir değerlendirme ortaya konacaktır. Türkiye’de Mekansal Planlamanın Değişim Süreci Üzerine Karşılaştırmalı Bir Analiz: Bölüm 2 I.Giriş Makalenin birinci bölümünde Türkiye’de bugün hakim planlama yaklaşımını yansıtan akılcı-kapsamlı planlamanın kavramsal çerçevesi, bu yaklaşıma yönelik eleştiriler ve planlama yazınında uzun süredir tartışılan stratejik mekansal planlama kavramı ele alınmış ve farklı iki ülkenin (Almanya ve İrlanda) mekansal planlama sistemi ile ulusal mekansal strateji politikaları irdelenmiştir. Bu bölüme kadar yapılan açıklamaların temel amacı, Türkiye’de bugün mevcut planlama sisteminin işlevsiz hale gelmesine sebep olan paradigmanın kavramsal altyapısını oluşturan plan yapma biçiminin anlaşılması ve farklı ülkelerin ulusal mekansal kamu politikası yapma süreçlerinin Türkiye özelinde nasıl uygulanabileceğine yönelik yeni bir bakış açısı oluşturmaktadır. Bu bölüm, üç kısımda kurgulanmıştır. İlk olarak Türkiye’nin mekansal planlama sisteminin temel özellikleri ve mekansal planlama kademelenmesi “kargaşa” başlığı altında incelencektir. İkinci olarak Türkiye’nin ulusal ölçekte mekansal politika oluşturma süreci ele alınacaktır. Üçüncü kısımda isegenel bir değerledirme ile Türkiye’ye özgü bir kurumsal altyapı oluşturma önerisi yapılacaktır. II. Türkiye’de Mekansal Planlama Sistemine Genel Bir Bakış: Kargaşa Ölçek Plan Türü İçerik Ulusal Ölçek Türkiye Mekansal Strateji Planı Kalkınma politikaları ile bölgesel, sektörel, sosyal ve çevresel politikaların fiziksel mekana entegrasyonuAltyapı, hizmet ve üretim faaliyetlerinin organizasyonuKentsel yaşam kalitesinin arttırılması1/500.000 ölçekliYetkili Kurum: Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Bölgesel Gelişme Ulusal Stratejisi Ülke çağında bölgesel kalkınma politikalarının belirlenmesiBölgesel rekabetin güçlendirilmesiBölgeler arası eşitsizlik farklarının azaltılması Yetkili Kurum: Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı Bölge Ölçeği Bölge Planı Ulusal kalkınma politikaları, planlar ve stratejiler ile bölgesel düzeyde yürütülecek faaliyetler arasındaki ilişkilerin kurulmasıBölgesel program ve projelere esas oluşturulmasıSosyo-ekonomik gelişme eğilimlerinin, yerleşmelerin gelişme potansiyellerinin ve sektörel hedeflerin belirlenmesiYetkili Kurum: Bölge Kalkınma Ajansları Bölge Mekansal Strateji Planı Ülke mekansal strateji planlarının bölgesel düzeye indirgenmesiBölge planlarının ekonomik ve sosyal hedeflerinin değerlendirilmesiBölgesel sektörel politikalara ve alt kademe planlara esas teşkil edecek stratejiler üretilmesiÇevre düzeni planlarında uygulanacak arazi kullanım kararlarına yönelik Şematik ve grafik dil1/250.000 ölçekliYetkili Kurum: Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı Çevre Düzeni Planı Mekansal strateji planlarında verilen kararların mekana indirgenmesi Genel arazi kullanım kararlarının belirlenmesiKoruma-kullanma dengesinin sağlanmasıYerleşmeler ve sektörler arası ilişkilerin kurulmasıNüfus projeksiyonları1/50.000 ve 1/100.000 ölçekli Yetkili Kurum: Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, Büyükşehir Belediye Başkanlıkları, Özelleştirme İdaresi adına Cumhurbaşkanlığı Makamı Kentsel Ölçek Nazım İmar Planı Yerleşimler için ayrıntılı arazi kullanım kararlarının belirlenmesiNüfus dağılımı ve kentsel ulaşım altyapısının oluşturulmasıKentsel gelişme yönlerinin belirlenmesi1/5.000 ve 1/25.000 ölçekliYetkili Kurum: Büyükşehir Belediye Başkanlıkları, Belediye Başkanlıkları, İl Özel İdareleri, Özelleştirme İdaresi adına Cumhurbaşkanlığı Makamı Kültür ve Turizm Gelişim Planları 2634 sayılı Turizm Teşvik Kanunu uyarınca ilan edilen alanlarda sektörel ve mekansal ilişkilerin kurulmasıTurizm yatırımlarına ayrılacak alanların belirlenmesiYetkili Kurum: Kültür ve Turizm Bakanlığı Uygulama İmar Planı İmar uygulamalarına esas ayrıntılı yapı nizamı ve parsel büyüklüklerinin belirlenmesiYapı yüksekliklerinin tespiti1/1.000 ölçekli Yetkili Kurum: Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Büyükşehir Belediye Başkanlıkları, İl ve İlçe Belediye Başkanlıkları, Özelleştirme İdaresi adına Cumhurbaşkanlığı Makamı Tablo-1: Türkiye’de mekansal planlama sistemi. Türkiye’de mekansal planlama sistemi, hiyerarşik bir formasyona sahiptir. Tablo-1 incelendiğinde farklı düzeylerde bir çok kamu kurumunun plan hazırlama ve onama yetkisine sahip olduğu görülmektedir. Bu yetkilerin kullanış biçimi farklı dönemlerde hazırlanan birincil ve ikincil mevzuatlarla düzenlenmeye çalışılmış ancak planlamada çok başlılık ve yetki sorunu çözülememiştir. Ulusal ölçekte mekansal politika oluşturma veya plan yapma yetkisine ilişkin çatışma, ilk olarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Devlet Planlama Teşkilatı arasında ortaya çıkmış, daha sonraki süreçte ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile Kalkınma Bakanlığı arasında devam etmiştir. Günümüzde bölge ölçeğindeki plan kademesinde, bölge kalkınma ajanslarınca hazırlanan bölge planları ile henüz örneği yer almayan ancak mevzuatta tanımlanarak hazırlama yetkisi Çevre ve Şehircilik Bakanlığına verilen bölge mekansal strateji planları bulunmaktadır. 1985 yılında yayınlanan İmar Kanunu ile kurumsal kapasite açısından hazır olmadıkları bir dönemde belediyelere mekansal planlama açısından oldukça geniş yetkiler tanımlanmıştır. Günümüzde özellikle metropoliten kentlerin çeperlerinde yaşanan sosyo-mekansal sorunların büyük kısmı bu dönemden miras kalmıştır. Artan çevre kirliliği, niteliksiz kentsel büyüme, sektörel yatırımların yönlendirilememesi gibi sorunlar Türkiye’ye has yeni bir üst ölçekli plan türünü ortaya çıkarmıştır. Çevre düzeni planı olarak adlandırılan bu plan ile kentsel büyümenin kontrol altına alınması, arazi kullanım kararlarında koruma-kullanma dengesinin sağlanması amaçlanmıştır. 2000 sonrası dönemde gerek Bayındırlık ve İskan Bakanlığının gerekse Çevre ve Orman Bakanlığının yetki kanunlarına çevre düzeni planı hazırlama ve onaylama yetkisi eklenmiş ve kurumlar arasında yeni bir çatışma alanı doğmuştur. 2011 yılında iki kurum Çevre ve Şehircilik Bakanlığı adı altında birleştirilmiş ancak yeni bakanlık bu defa da çevre düzeni planı onaylama yetkisi bulunan büyükşehir belediyeleri ile yetki çatışmasına girmiştir. Bakanlık 2014 yılında yayımladığı Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği ile büyükşehir belediyelerinin, Bakanlığın onaylandığı planlara uygun mekansal planlar hazırlamasını zorunlu hale getirmiş ve büyük şehirlerde dahil olmak üzere yerel yönetimler üzerinde, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı eliyle geniş bir planlama vesayeti oluşturulmuştur. Son olarak 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemine geçilmiş ve merkezi hükümete yerel yönetimlerin yetkilerini ciddi şekilde sınırlandıran güçlü yetkiler verilmiştir. 1 Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi uyarınca büyükşehir olsun veya olmasın yerel yönetim sınırları içerisinde Başta Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve Kültür ve Turizm Bakanlığı olmak üzere farklı merkezi hükumet birimlerine; kamu kurum ve kuruluşlarına ait alanlardan, kentsel dönüşüm alanlarına, hazine mülkiyetindeki taşınmazlardan, toplu konut alanlarına, sit alanlarından, organize sanayi bölgelerine/endüstri bölgelerine veya belediyelerin işleme almadığı planlama çalışmalarını sonuçlandırmaya kadar çok geniş planlama yetkileri tanımlanmıştır. Bunun dışında turizm merkezi/kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi ilan edilen alanlar ile kentsel, arkeolojik ve tarihi sit alanlarında plan onaylama yetkisi Kültür ve Turizm Bakanlığına verilmiştir. Örneğin Kültür ve Turizm Bakanlığı verilerine göre İzmir İli, Çeşme İlçesinde yer alan 7 adet turizm merkezi/kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesinin toplam büyüklüğü yaklaşık 19.000 ha büyüklüğünde olup bu alan ilçenin toplam yüzölçümünün yaklaşık % 66’sına denk gelmektedir. Bu durumun planlamayı yerel yönetim özelinde işlevsiz kıldığı söylenebilir. Sonuç olarak Türkiye’de gerek Bakanlıklar arasında gerekse merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında yaşanan planlama karmaşasının temel nedeni plan yapma biçiminden kaynaklanmaktadır. Tablo-1’de yer alan çevre düzeni planı, nazım imar planı, kültür ve turizm gelişim planı ve uygulama imar planı fiziksel mekana yönelik karar üreten akılcı-kapsamlı planlama yaklaşımı ile hazırlanmış planlardır. Akılcı kapsamlı planları (arazi kullanım planlarını) yapma yetkisi bir anlamda ilgili kuruma kentsel/bölgesel rantı dağıtma yetkisi vermektedir. Bu yetkiyi elinde bulundurmak kurumların işlevselliğiyle ilgili olduğu kadar ilgili kurum bürokratlarının kentsel/bölgesel arazi rantının dağıtımındaki pozisyonları ile de ilgilidir. Denetim mekanizmaları oluşturmamış bir sistemde, böyle bir rant yönetiminin kamu yönetiminde yolsuzluğa, kentlerde ise hukuka ve planlama ilkelerine aykırı uygulamalara dönüşmesi kaçınılmazdır. Kentlerin ve bölgelerin 20-30 yıllık gelişim öngörülerini içeren arazi kullanım planları, bu süreç içerisinde defalarca değiştirilmekte ve ilk başta istenilen kentsel/bölgesel amaçlar tamamen kadük kalmaktadır. Bu duruma yol açan iki temel etmen bulunmaktadır. Birincisi, kamu kurum ve kuruluşlarının uzun erimli büyük altyapı yatırımlarının sürekli değişmesidir. İkincisi ise mülkiyet esasına dayalı olarak talep bazlı konut, sanayi, turizm gibi özel sektör yatırımlarıdır. Bu iki etmen planlama yazınında “projeci planlama” olarak adlandırılan ve Türkiye’de sıkça karşılaşılan yeni bir yaklaşımı ortaya çıkarmıştır. Bu yaklaşımı, mekansal planlama disiplinini, yatırımdan önce yapılması gereken, resmi ve gayrıresmi (!) harçlar karşılığında zorunlu bir idari prosedüre dönüştürmektedir. Örneğin kamuoyunda sıkça tartışılan Kanal İstanbul ve Yenişehir Projesi, bugüne kadar İstanbul özelinde onaylanmış hiç bir mekansal planda veya strateji belgesinde öngörülmemiştir. Dolayısıyla akılcı-kapsamlı planlamanın piyasa güçleri ile işbirliği yaptığı bir mekansal planlama sisteminde, bütüncül mekansal plan yapmanın herhangi bir anlamı kalmamaktadır. Türkiye’de planlama yetkilerinin dağıtımı ve kullanım biçimi, planlamaya ilişkin yeni arayışları da beraberinde getirmiştir. Stratejik mekansal planlama yaklaşımı, böyle bir süreçte politika üreten ve uygulama yapan kurumlar nezdinde önem kazanmaktadır. III. Türkiye’de Ulusal Ölçekte Mekansal Politika Yapım Süreci Türkiye’de ulusal ölçekli mekansal politika belgesi oluşturmasına ilişkin ilk deneme, 1968 yılında Türkiye Mühendis ve Mimar Odaları Birliği (TMMOB) Mimarlar Odasınca düzenlenen 1. Milli Fiziki Plan Semineri’dir. 1. Milli Fiziki Plan Semineri, 1963 yılından itibaren uygulanan kalkınma politikalarının, sektörler arası dengenin sağlanmasına yönelik ekonomik programlardan oluştuğu ve kalkınmanın mekansal boyutuna gereken önemin verilmediği savından hareketle düzenlenmiştir. Seminer süresince, Türkiye’nin kentleşme ve bölge planlama politikaları, Devlet Planlama Teşkilatı ve İmar ve İskan Bakanlığı arasındaki planlama yaklaşımları arasındaki farklılıklar, ülkesel ölçekte planlamanın boyutları, kent planlama, metropolitan planlama, bölge planlama ve sektörel planlamanın ülkesel planlamaya etkileri çeşitli yönlerden tartışılmış ve yeni öneriler getirilmiştir (TMMOB Mimarlar Odası, 1968). Ülkesel ölçekte mekansal politika yapım süreci, bu tarihten sonra belli dönemlerle ülke gündemine girmekle beraber, tartışma çerçevesi küresel, ulusal ve yerel gündemlerle birlikte değişim göstermiştir. 2008-2009 yıllarında Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından düzenlenen bir dizi toplantı ile Kentleşme Şurası ortaya çıkmış ve ülke düzeyinde mekansal politikaların belirlenmesi konusu yeniden gündeme gelmiştir. Kentleşme Şurası’na 151 kurumdan 296 paydaş katılmıştır. Kentleşme Şurası’nın 10 Komisyon halinde, belirli başlık ve kavramlar çerçevesinde, farklı paydaşların katılımı ile çalışmalarını sürdürmüştür. Şura Sonuç Bildirgesinde “stratejik planlama” yaklaşımı ile ülke mekansal gelişme stratejisinin hazırlanmasının gerekli görüldüğü” ifade edilmiştir (Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, 2009). 2010 yılında Şura sonuçları, daraltılmış ve rafine edilmiş bir kapsam içerisinde, Bütünleşik Kentsel Gelişme Stratejisi ve Eylem Planı (KENTGES) adıyla Yüksek Planlama Kurulunca onaylanmıştır. 2011 yılında KENTGES’in bir diğer eylemi olarak 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kurulmuş ve üst ölçekli mekansal strateji planlarını hazırlama ve onaylama yetkisi bu Bakanlığa verilmiştir. Yaşanan bu gelişmelere paralel olarak Türkiye Mekansal Strateji Planı’nın Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanması konusu 10. ve 11. Kalkınma Planlarında da yer almıştır. Türkiye’de ülkesel ölçekte üretilen bir diğer mekansal politika belgesi, mülga Kalkınma Bakanlığınca 2014 yılında yayınlanan ve 2014-2023 yılları arasında uygulanacak bölge planlama politikalarını içeren Bölgesel Gelişme Ulusal Stratejisi’dir (BGUS). BGUS, bölgesel rekabet edebilirliğin arttırılmasını ve sosyo-ekonomik kalkınma politikaları arasındaki uyumun güçlendirilmesini amaçlayan stratejilerden oluşan ve stratejik planlama yaklaşımı ile hazırlanmış ulusal ölçekli bir politika belgesi niteliği taşımaktadır. Strateji belgesinin, bölgesel gelişme ve bölgesel rekabet edebilirlik konularında ulusal düzeyde koordinasyonu sağlamak, mekânsal gelişme ve sosyo-ekonomik kalkınma politikaları arasında uyumu güçlendirmek, alt ölçekli plan ve stratejilere bir politika çerçevesi oluşturmak, bölgesel gelişme alanında ve bu alanla ilgili diğer konularda faaliyet gösteren kurumlar ile mahalli idarelere, üniversitelere ve sivil toplum kuruluşlarına perspektif sunmak amaçlarıyla hazırlandığı ifade edilmektedir (Kalkınma Bakanlığı, 2014). BGUS’da temel amaçların yanında yatay ve mekansal amaçlar tarif edilmiştir. Şekil-1: BGUS vizyonu ve amaçları. Bölge kalkınma ajanslarınca hazırlanan bölge planları ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığına hazırlanan mekansal strateji planlarının, eşgüdüm ve tamamlayıcılık ilişkisi içinde BGUS öncelik ve hedeflerine uygun olarak uzun vadeli olarak hazırlanması öngörülmüştür. Her iki plan türünün de BGUS’un uygulama araçları olarak kurgulandığı söylenebilir. Bölge kalkınma ajanslarınca hazırlanan ikinci dönem (2014 sonrası) bölge planlarında BGUS stratejilerinin, plan içeriğine yansıtıldığı söylenebilir. Ancak günümüze kadar ülke ve bölge düzeyinde mekansal strateji planının onaylanmamış olması, BGUS’un uygulama araçlarından bir tanesinin çalışmadığını göstermektedir. Tekeli (2021), Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın planlama yaklaşımını mutlak mekânın farklı arazi kullanım türleri arasında paylaştırılması (allocation), Kalkınma Bakanlığı’nın yaklaşımını ise mekânda yer seçimi (location) olarak tarif etmekte ve bu iki yaklaşımın uzlaşmasının güçlüğüne işaret etmektedir. Devlet Planlama Teşkilatı ile başlayan ve Kalkınma Bakanlığı ile devam eden bölge planlamaya yönelik kurumsal uygulamalar, 2018 Genel Seçimleri sonrasında 1 Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Kalkınma Bakanlığı’nın lağvedilmesi ve bölge kalkınma ajanslarının Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına bağlanması ile ciddi oranda zayıflamıştır. Kalkınma Bakanlığı, Strateji ve Bütçe Başkanlığı adıyla Cumhurbaşkanlığına bağlanmış ve bölgesel planlamadan sorumlu idari yapı (Bölgesel Gelişme ve Yapısal Uyum Genel Müdürlüğü) kaldırılmıştır. BGUS ve bölgesel kalkınma, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının sorumluluğuna verilmiştir. Bu durum BGUS ile bölge planları arasındaki kurumsal ve yapısal ilişkilerin koptuğunu göstermekle birlikte ülke bölge planlama pratiği bakımından BGUS’un işlevselliğini de sorgulamaya açmaktadır. Ülkesel ölçekte mekansal politika hazırlanmasına ilişkin son çalışma Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın koordinasyonu ile hazırlanan Türkiye Mekansal Strateji Planı’dır. 2013 yılında Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca ulusal stratejik mekansal planlama çalışmalarına esas teşkil etmek üzere “ Üst Ölçekli Mekansal Strateji Planlaması Hazırlama, Uygulama ve İzleme Süreci, Yöntem ve Esasların Belirlenmesi Projesi ” hazırlanmıştır. Bu proje ile Türkiye Mekansal Strateji Planı çalışmalarına altlık oluşturulması amacıyla; Türkiye’de planlama kademelenmesinin kalkınma planlarından başlanarak, ana planlar, sektörel planlar ve diğer üst ölçekli planlarla ilişkileri incelenmiş ve mekansal planlama sistemine dair bir sorun analizi yapılmış, Farklı ülkelerdeki mekansal planlama sistemleri ve ulusal mekansal strateji belgeleri incelenmiş, Türkiye Mekansal Strateji Planı çalışmasında kullanılacak sayısal veri envanterinin oluşturulmasına ilişkin esaslar belirlenmiştir (Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, 2013). Projenin sorun analizi kısmında Türkiye’de uygulanan üst ölçekli planlarla ilgili olarak “ Ülkemizde üst ölçekli planlardan önemli bir bölümü (ülke ve bölge ölçeğinde yapılan çevre düzeni planları ile üst ölçekli planlama kararlarının alındığı sektörel planlar) geleneksel kapsamlı planlanmanın tipik arazi kullanım planlamasında başvurulan plan dili ve gösterimi kullanmaktadırlar. Bu nedenle, uygulama imar planı gibi uygulama düzeyinde kullanılan dil ve gösterimin kısmen değiştirilmiş sürümleri bölge ve havza düzeyinde hazırlanan üst ölçekli planlarda kullanılmaktadır. Bu durumda kuşkusuz plan kademelenmesinin de anlamı büyük ölçüde yitirilmekte ve birbirinin benzeri planlama anlayışı ve plan paftaları ile farklı ölçeklerde karşılaşılmaktadır. Türkiye Mekansal Strateji Planı ile bu durumun aşılması amaçlanmaktadır .” değerlendirmesi yapılmıştır (Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, 2013). Türkiye Mekansal Strateji Planı ile elde edilmesi beklenen sonuçlar şu şekilde sıralanmıştır: Sektörel politikaların entegrasyonu, Soyutlama düzeyi yüksek plan dili, Alt kademe planları yönlendiren gerçekçi stratejiler üretilmesi, Aşağıdan yukarıya katılım süreçlerinin örgütlenmesi, Katılım süreçleri ile uzman bilgisinin dengelenmesi, Planlar için izleme ve değerlendirme mekanizmalarının oluşturulması (Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, 2013). 2012 yılından 2018 yılına kadar geçen süre içerisinde kamuoyuna yansıyan belirli bir çalışma olmamış ve bu süreçte mekansal politika oluşturma süreci ülkenin politik dönüşüm süreçlerinde yaşanan değişimlerden etkilenerek yeni bir boyut kazanmıştır. 24 Haziran 2018 seçimleri sonrasında Cumhurbaşkanlığınca açıklanan 100 Günlük Eylem Planı içerisinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca “ Arazi ihtiyacı olan iç ve dış yatırımların önünü açacak Türkiye Mekânsal Strateji Planı çalışmalarına başlanılması ” eylemine yer verilmiştir (Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, 2018). 2018 yılında 3914 sayılı İmar Kanunu’nda yapılan değişiklikle mekansal strateji planı anılan kanuna tanım olarak eklenmiştir. Söz konusu kanun düzenlemesine göre mekansal strateji planı; “ ekonomik, sosyal politikalar ve çevre politikaları ile stratejilerini mekânla ilişkilendirerek fiziki gelişmeyi ve sektörel kararları yönlendiren, ülke bütününde ve gerekli görülen bölgelerde hazırlanan, raporu ile bütün olan plan ” olarak tanımlanmıştır (Resmi Gazete, 2018). Aynı yıl içerisinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca, 3 aşamadan oluşan Türkiye Mekansal Strateji Planı süreci yeniden başlamıştır. Ancak bu çalışmanın kaleme alındığı tarih itibariyle onaylanmış ve kamuoyuna açıklanmış onaylı ulusal mekansal politika belgesi bulunmamaktadır. IV. Genel Değerlendirme ve Kamu Politikası Çözüm Önerileri Türkiye’nin yaklaşık 50 yıllık ulusal mekansal siyasa yapım sürecinin son çıktısı olarak Türkiye Mekansal Strateji Planı, 2005 yılında Türkiye’nin Avrupa Birliği tam üyelik müzakere sürecinin bir yansıması olarak planlama gündemine girmiştir. Türkiye’de idari anlayışın ve mekansal planlama süreçlerinin giderek merkezileşmesi, dışa açılan kapasite inşa sürecinin içeriye evrilmesi, pragmatik kentsel müdahale biçimlerinin planlamayı giderek işlevsiz hale dönüştürmesi, merkezi hükümet kurumları ile yerel yönetimler arasında özellikle 2019 Yerel Seçimleri sonrasında artan siyasi gerginlikler ulusal düzeyde mekansal politika oluşturulmasına ilişkin gerekliliği sorgular hale getirmektedir. Buna ilave olarak Türkiye-AB arasındaki ilişkilerin kırılgan ve karmaşık yapısı, Ortadoğu’da yaşanan istikrarsızlıklar ve bölgesel çatışma riskleri, bölgesel ve yerel düzeyde sınır aşan işbirlikleri kurulmasını zorlaştırmaktadır. Son olarak gerek Covid-19 Pandemi Süreci gerekse Ukrayna Savaşı ve bunlara paralel olarak yaşanan göç krizleri, ulusların kriz ve kırılganlıklar karşısında içe kapanmasına neden olmaktadır. Tüm bu gelişmeler ulusal ölçekte sürdürülebilir mekansal stratejik hedefler belirlemenin ve uygulamanın güçlüğüne işaret etmektedir. Merkez eliyle pragmatist kentsel müdahale biçimlerinin devam edeceği bir düzlemde, Türkiye Mekansal Strateji Planı’nın “çok odaklı gelişme senaryosu”nun hedeflerine ulaşabileceğini söylemek güçtür. Türkiye Mekansal Strateji Planı’nın Türkiye’nin dışa açılan ve AB tam üyelik süreci ile veya aksine son 10 yıllık süreçte giderek merkezileşen mekansal politikalarla ilişkisi ortaya koyulmalıdır. Özellikle son 10 yılda başta İstanbul olmak üzere büyük kentlerde, projeci planlama anlayışının bir yansıması olarak ortaya çıkan 3. Köprü, Kanal İstanbul ve Yenişehir, şehir hastaneleri gibi büyük ölçekli kamu ve özel sektör yatırımları, nüfus ve işgücü dinamiklerini değiştirmekte ve politika belgelerinde öngörülen hedeflerin uzağında yeni gerçeklikler oluşmaktadır. Merkezi politikalar ve projeci planlama uygumalarının sürdüğü bir düzlemde, afet, iklim değişikliği, göç, kentsel dönüşüm gibi konularda orta ve uzun vadeli hedefler içeren yeni bir politika belgesi oluşturmanın anlamlı olmayacağı açıktır. Ulusal mekansal politika belgeleri, içerik, ayrıntı düzeyi, yönlendirme gücü ve uygulama araçları bakımından farklılaşan yapılara sahiptir. Almanya ve İrlanda örnekleri, ulusal mekansal politika belgelerinin, farklı yönetsel yapılarda rekabet, iklim değişikliği, bölgesel gelişme farklılıklarının azaltılması gibi ortak hedeflere farklı düzeylerde stratejiler ürettiğini göstermektedir. İrlanda Ulusal Mekansal Stratejisi tüm yönetsel kademeleri yeniden tanımlayan roller içeren, ayrıntlı bölgesel gelişme stratejileri öngörürken; Almanya Mekansal Gelişim Konsept Stratejisi ise ülkesel ölçekte genel gelişme ilkelerini belirlemekte ve bölgesel gelişme politikalarına kılavuzluk etmektedir. Bu çerçevede hazırlanacak Türkiye Mekansal Strateji Planı’nın soyutlama ve bağlayıcılık düzeyinin ortaya koyulması önem arzetmektedir. Türkiye’de mekanda mutlak bir yer seçimine işaret eden ve Tablo-1’de çevre düzeni planı ölçeğinden başlarayarak hiyerarşik biçimde aşağı doğru inen tüm mekansal plan kademelerinin, kentsel, sektörel ve çevresel sorunlara çözüm üretmediği ortadayken, benzer şekilde mutlak doğru kabul edilen, statik yeni bir üst politika belgesi veya planı ortaya koymanın faydalı olmayacağı değerlendirilmektedir. Türkiye Mekansal Stratei Planı’nın hızlı değişen toplumsal dinamiklere uyum sağlayabilen, kentleri ve bölgeleri yönlendirerek onların potansiyellerini ortaya çıkaran, bölgesel kalkınma politikaları ile eşgüdüm sağlayan, toplumsal müzakere süreçlerine açık yönlendirici bir strateji belgesi olarak tasarlanması Türkiye gerçekliğine uygun olacaktır. Bununla birlikte ortaya konulacak bu yeni politika belgesinin veya stratejik mekansal planın yerel yönetimler de dahil olmak üzere mekansal kullanım kararı üreten tüm kamu kuruluşları, sivil toplum örgütleri, meslek örgütleri ve özel sektör temsilcilerini içerecek şekilde, çok düzeyli yönetişim anlayışı ile Türkiye’ye özgü kalkınma dinamikleri (bölgeler arası gelişmişlik farkları, bölgesel rekabet) , çevresel ve ekonomik sürdürülebilirlik, afetlere dirençlilik, göç politikaları ve iklim değişikliği başta olmak tüm kamu politikalarını içerecek şekilde hazırlanması durumunda Türkiye’de mekansal politika inşa süreci başlayacaktır. Bunun için bu metnin yazarı; 4 temel öneride bulunacaktır. Yetkilerin Tanımlanması Bu bölümün “kargaşa” başlığı altında anlatılan yetki sorunlarının çözülmesi mekansal planlama sisteminin yeniden tanımlanması için kritik öneme sahiptir. Ulusal mekansal strateji belgesi, planlama yetkilerinin yeniden organizasyonuna kılavuzluk etmelidir. 6360 sayılı Kanun ile büyükşehir ilan edilen ve yetki sınırları il sınırları olarak belirlenen 30 büyükşehir, TÜİK 2021 yılı verilerine göre Türkiye nüfusunun yaklaşık % 78’ini barındırmaktadır. 1985 yılında çıkarılan 3194 sayılı İmar Kanunu’nun üzerinden yaklaşık 37 yıl geçmiş ve bu süreç içerisinde yerel yönetimlerin kurumsal kapasiteleri artmış, sundukları hizmetlerin nitelikleri çeşitlenmiş ve hizmet sağladıkları nüfus oranı çok büyük oranda artmıştır. Mekansal planlamada arazi kullanım kararları üretilerken, yere özgü niteliklerin belirlenmesi, yerel ve bölgesel varlıkların tespit edilmesi, doğru gelişme ve koruma stratejilerinin kurulması ve doğru stratejilerin ve plan kararlarının üretilmesi için büyük önem arz etmektedir. Bu açıdan büyükşehirlerin, mekansal planların hazırlık ve onay süreçlerini yönetebilecek yeterli uzman personele ve kurumsal kapasiteye ulaştığı söylenebilir. Tablo-1’de yer alan ve çevre düzeni planından başlayarak uygulama imar planına kadar olan tüm mekansal plan kademelerine ilişkin planlama yetkilerinin, “milli güvenliği” ilgilendiren tesisler haricinde yerel yönetimlere bırakılması uygun olacaktır. Büyükşehir dışında kalan yerel yönetim birimlerinde (il belediyeleri, ilçe belediyeleri, il özel idareleri) ise kurumsal kapasitelerin güçlendirilmesi koşuluyla, yetkilerin yerel yönetimlerce kullanılması yerel planlama süreçlerini nitelikli hale getirecektir. Kurumsal kapasite açısından yetersiz kalan kalan idari birimlerde ise İller Bankası ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca teknik düzeyde kalmak ve nihai karar organı olmamak koşuluyla destek verilebilir. İmar Kanunu Reformu ve İkincil Mevzuatların Yeniden Düzenlenmesi 3194 sayılı İmar Kanunu ve bu kanuna dayanılarak çıkarılan ikincil mevzuatlar, yeni yetkiler dikkate alınarak reforme edilmelidir. Mer’i mevzuat ülke mekanındaki gerçeklikle örtüşmemektedir. Türkiye’nin çevresel özellikleri, iklimi, jeomorfolojik yapısı, su kaynakları v.b. özellikleri bölgeden bölgeye değişim göstermektedir. Kaldı ki 1985’ten bugüne kadar kentleşme dinamikleri çok büyük ölçüde değişmiştir. Bu durum mülkiyet deseninden, sosyal ve teknik altyapı alanlarına, ulaşım sisteminden konut sunum biçimine kadar tüm yerleşme dokusunu etkilemektedir. Ancak güncel mevzuat tüm yerleşmelere aynı standartları önermektedir. Bir örnekle açıklamak gerekirse, 3194 sayılı İmar Kanunu uyarınca çıkarılan Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğine göre imar planı yapılan bir yerleşmede, kişi başına ayrılması gereken yeşil alan miktarı 10 m 2 olarak belirlenmiştir. Ancak yol yapmak için dahi dolgu yapılmasına ihtiyaç duyulan Karadeniz Bölgesi’nin kıyı kesiminde bu orana uygun plan yapmak imkansız hale gelmektedir. Ülkede bölgeden bölgeye, ilden ile ve hatta il içerisindeki farklı ilçelerde bile kentsel ve kırsal yerleşimlerin makroform özellikleri, birbirlerinden farklılık göstermektedir. Bu nedenle yeni planlama yasası, detayları belirlemekten çok temel ilkelere odaklanmalı ve detaylı düzenlemeler yerel yönetimlerce, kentlerin yere özgülüklerini dikkate alınarak çıkarılacak ikincil mevzuatlara bırakılmalıdır. Kurumların Yeniden Organizasyonu Türkiye’de mekansal plan yapma biçimi, kurumlar arası çatışmalara, yetki tartışmalarına ve yolsuzluğa izin vermektedir. Mekansal planlama, doğası gereği doğası gereği disiplinlerarası bir çalışma alanıdır. Ancak Türkiye’de gerek yerel gerekse ulusal düzlemde siyaset, planlama politikalarının oluşturulmasından çok uygulama kısmı ile ilgilenmektedir. Planlamanın teknik boyutu, farklı düzeylerde siyasetin baskısı altında kalmaktadır. Sonuç olarak rasyonel karar alma süreci ile tasarlandığı iddiasını taşıyan mekansal planlar, siyasi baskılar karşısında önemsiz hale gelmektedir. Bu durumda plan, düzenleyici bir işlem olma iddiasını yitirmekte; farklı düzeylerde yaptırım gücü olan çıkar gruplarının, kar maksimizasyonuna hizmet eden bir enstrümana dönüşmektedir. Böyle bir planı yapmakla yapmamak arasında, harcanan kamu kaynakları haricinde herhangi bir fark yoktur. Ulusal mekansal strateji belgesi, mekana yönelik politikalarla birlikte mekansal planlamadan sorumlu kurum ve kuruluşların yeni bir örgütlenme modeli ile organizasyonunu sağlayacak strateji ve eylemleri içermelidir. Bu amaçla, planlamanın teknik boyutuna ilişkin usul ve esasları düzenleyen, planlama alanındaki ulusal ve uluslararası gelişmeleri takip eden, merkezi idarenin ve yerel yönetimlerin planlamayla ilgili birimleri üzerinde teknik denetim yetkisi bulunan ve ulusal politikaların ve ulusal mekansal strateji belgesinin hazırlanmasından sorumlu, siyasi baskılardan arındırılmış yeni bir bağımsız kuruluş; “Ulusal Planlama Enstitüsü” kurulmalıdır. Ulusal Mekansal Strateji Belgesinin Temel Niteliklerinin ve Örgütsel Yapısının Tanımlanması Türkiye’de mekansal planlamanın kaotik ve çok başlı yapısı dikkate alındığında; Türkiye Mekansal Strateji Planı’nın hiyerarşik bir planlamadan daha ziyade, oydaşma temeline dayanan müzakereyi önceleyen bir yaklaşımı içermesi gerektiği ortaya çıkmaktadır. Bu yaklaşıma dayanılarak oluşturulacak mekansal kamu politikası inşa süreci, Türkiye’nin kendi kentleşme dinamiklerine, bölgesel gelişme politikaları tarihine ve sosyo-mekansal gerçekliğine göre biricik olmalıdır. İrlanda Ulusal Mekansal Stratejisi örneğinden görüldüğü üzere, ulusal mekansal strateji belgelerinde dengeli mekansal gelişim, ideal bir vizyon olarak ortaya koyulsa bile sosyal, ekonomik, coğrafi ve uluslararası gelişmelere bağlı olarak belirlenen hedeflerin gerçekleştirilmesi mümkün olmayabilir. Ulusal mekansal strateji belgeleri, ülkenin mevcut sosyo-ekonomik yapısını, üretim ilişkilerini, mekansal desenini, beşeri sermayesinin dağılımını, yerel, bölgesel, ulusal ve uluslararası dinamiklerini dikkate alan gerçekçi bir mekansal gelişme perspektifini öngörmeli, bölgesel ve yerel roller, nüfus yapısına, ekonomik yapıya, beşeri ve sosyal sermayeye ve coğrafi özelliklere uygun olmalıdır. Kentlere ve bölgelere yeni roller tanımlanırken, yere ve bölgeye özgülükler dikkate alınmalıdır. Bununla birlikte politika belgesi, kriz ve kırılganlıklara karşı direnç gösterebilmeli ve gerektiğinde yeni gelişmelere uyum sağlayabilecek bir esnekliğe sahip olmalıdır. Ulusal mekansal politika belgesinin başarısının temel ölçütlerinden bir tanesi, farklı toplum kesimlerince kabul edilebilir olmasıdır. Konvansiyonel planlama yaklaşımının kademeler arasındaki hiyerarşik ilişki biçimlerini tanımlayan yapısının, yatay düzlemde müzakereye olanak veren uzlaşı temelli bir sürece evrilmesi gerekmektedir. Almanya örneğinde planlamaya ilişkin yönetişim süreçlerinin “karşılıklı akış ilkesi” adı verilen bir yaklaşımla yönetildiği görülmüştür. Türkiye’de de farklı düzeylerdeki kurumsal yapıların ve hatta farklı sivil toplum katmanlarının birbirleriyle yeni müzakere ağları oluşturabilmesine olanak sağlayan ve yere özgülükleri bünyesinden barındıran yeni bir paradigma ihtiyacı vardır. Son dönemde kamu politikalarında karar alma süreçlerini yeniden tarif eden çok düzeyli yönetişim kavramı, ulusal mekansal politika oluşturma sürecininin örgütsel yönünün tanımlaması bakımından önem arz etmektedir. Bunun için ulusal politika ve strateji belgesi yapım sürecinde; farklı toplum kesimlerinden geniş bir paydaş katılımı sağlanmalı ve şeffaflık ölçüsü içerisinde müzakere süreçleri kamuoyu önünde yürütülmelidir. Paydaş analizleri yapılırken ulusal merkezi kurumların yanında, ulusaltı kademeler tanımlamalıdır. Yerel yönetimlerin, sivil toplum örgütlerinin ve halkın katılımı, politika oluşturma süreci ile birlikte uygulama, izleme ve geri besleme aşamalarını da kapsamalıdır. Aksi durumda kurumlar arasında devam eden çatışma süreçlerinin toplumun geniş kesimlerine yayılması ve yeni bir çatışma alanının kamu eliyle inşa edilmesi muhtemeldir. Kurumsal Not : KAPDEM'de yayınlanan yazı ve çalışmalar KAPDEM'in kurumsal görüşünü yansıtmaz, tüm yasal sorumluluk yazarlara aittir. Kaynakça: Albrechts, L. (2004), «Strategic (spatial) Planning Reexamined», Environment and Planning B: Planning and Design 31(5) : 743-758. Albrechts L. (2006), «Shifts in strategic spatial planning? Some evidence from Europe and Australia», Environment and Planning A, 38: 1149-1170. Bayındırlık ve İskan Bakanlığı (2009), Kentleşme Şurası Sonuç Bildirgesi, Ankara. «Çevre Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun», 2018, T.C. Resmi Gazete, 30681, 10 Aralık 2018. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (2013), «Üst Ölçekli Mekansal Strateji Planlaması Hazırlama, Uygulama ve İzleme Süreci, Yöntem ve Esasların Belirlenmesi Projesi», Ankara. Ersoy, M. (2007), «Kapsamlı Planlama Kavramının Tarihsel Gelişimi ve Bugünü», Kentsel Planlama Kuramları, 115-170, İmge Yayınevi. Department of Housing, Local Government and Heritage (2002), «National Spatial Strategy for Ireland, http://www.irishspatialstrategy.ie/Publications/DownloadtheNSS/ , Erişim Tarihi: 01.5.2021 Ersoy, M., Planlama Kuramları, http://www.melihersoy.com/wp-content/uploads/2018/03/planlama-kuramlari.pdf , Erişim Tarihi: 01.04.2021. Esping-Anderson, G. (1990). «The three worlds of welfare capitalism» , Cambridge: Polity Press. ESPON (2018), «Regional and national spatial planning: new challenges and new opportunities. Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure (20016), «Concepts and Strategies for Spatial Development in Germany». Grist, B. (2015), «The Irish National Spatial Strategy», Planning for States and Nation/States in the U.S. and Europe, Lincoln Institute of Land Policy, 453-496. Goodman, W.I., Fruend E. C. (1968), «Principles and Practices of Urban Planning», Chicago, III. International City Managers Association. Healey P. (1999), «European Developments in Strategic Spatial Planning», European Planning Studies, 7(3) : 14-27. Holston, J. (1989), «The Modernist City: An Anthropological Critique of Brasil», University of Chicago Press. Hughes, B. (2015), «Effects of the 2002-2020 National Spatial Strategy (NSS) on Ireland's Settlement Growth, Its Cities and on Other Gateways and Hubs», https://arrow.tudublin.ie/beschrecart/34 , Erişim Tarihi: 01.06.2021. Kalkınma Bakanlığı (2014), Bölgesel Gelişme Ulusal Stratejisi, Ankara. Kent, T.J.J. (1964), «The Urban General Plan», Chandler Publishing. Kramer, K.L. (1968), «New comprehensiveness in city planning», Public Administration Review, 28(4) : 382-38. Kültür ve Turizm Bakanlığı, Yatırım ve İşletmeler Genel Müdürlüğü, 2022 Melville C. Branch Jr. (1959), «Comprehensive Planning: A New Field of Study», Journal of the American Institute of Planners, 25(3) : 115-120. «Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği», 2014, T.C. Resmi Gazete, 29030, 14 Haziran 2014. «Çevre Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun» Tekeli, İ. (2001), «Bir Modernite Projesi Olarak Kent Planlaması», Modernite Aşılırken Kent Planlaması, 9-34, İmge Yayınevi. Tekeli, İ., «Ülkesel/Milli Fiziki Plan Üzerinde Dördüncü Kez Konuşurken», Sketch Journal of City and Regional Planning, 1(1) : 1-14. TMMOB Mimarlar Odası (1968), «1. Milli Fiziki Plan Semineri», 22-24 Ocak 1968, Ankara. Pahl-Weber, E., Henckel, D. (2008), «The planning system and planning terms in Germany», Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Secretariat of the ARL Scientific Division Spatial Planning. Walsh, J. A. (2009), «Space and place in the National Spatial Strategy for the Republic of Ireland», Conceptions of Space and Place in Strategic Spatial Planning London: Routledge, 95-125.
İkinci Dünya Savaşı sonrasında Avrupa’nın yeniden yapılanmasında önemli rol oynayan hâkim mekansal planlama paradigması (akılcı kapsamlı planlama), küreselleşme süreci ile birlikte tartışmaya açılmıştır. Araçsal rasyonalite düşüncesine farklı yönlerden getirilen eleştiriler, fordist üretim sonucu kentlerde yaşanan ciddi çevre sorunları, kamu yönetiminde yönetişim anlayışının ortaya çıkışı, rekabetçi kentler, kentleşme hızının artması, iklim değişikliğinin etkileri, toplumların artan refah ve özgürlük talepleri gibi faktörlerlere bağlı olarak, mekânsal planlamada daha dinamik ve esnek bir planlama yaklaşımı ortaya çıkmıştır. ‘Stratejik mekânsal planlama’ olarak tanımlanan bu yaklaşım, özellikle son 20 yıllık süreç içerisinde, ülkelerin ve ulusötesi kurumsal yapıların en temel politika uygulama araçlarından birisi haline gelmiştir. ‘Stratejik mekansal planlama’ ülkeler için mekânsal, ekonomik, çevresel ve sosyal hedeflerine ulaşmada artık kilit bir kamu politikası uygulamasıdır ve ülkeler bu kapsamda ulusal mekansal politika belgeleri ortaya koymaya çalışmaktadır. Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulduğu dönemde, zamanın ruhunun (zeitgeist) modern bir ulus-devlet yaratma süreci olduğu söylenebilir. Genç Cumhuriyet Yönetimi de bu amaçla kent planlamasını ulus inşa sürecinin bir parçası haline getirmiştir. Yeni başkent Ankara için hazırlanan 1924 Lörcher ve 1928 Jansen Planları, uluslaşma sürecine dair iki güzel örnektir. Bununla birlikte İkinci Dünya Savaşı sonrasında Türkiye çok hızlı bir kentleşme süreci içerisine girmiş ve büyük kentlerin çevresinde önemli gecekondu alanları oluşmaya başlamıştır. Bu dönemden itibaren Türkiye’de büyük kentlere ve metropollere yönelik hazırlanan mekansal planlar (nazım ve uygulama imar planları) büyük ölçüde ihtiyaçlara cevap verememiştir. Dolayısıyla 1920’li yıllarda kentlerde temel olanakları (barınma, içme suyu, kanalizasyon, yol, elektrik) sağlamaya çalışan bir planlama yaklaşımının, günümüz kentlerinin ve kentleşmiş toplumların değişken, karmaşık ve homojen olmayan taleplerini karşılayamayacağı açıktır. 1990’lı yıllardan itibaren Türkiye’de de akılcı kapsamlı planlama yaklaşımı tartışılmaya başlamış ve çeşitli kurum ve kuruluşlarca yeni planlama yaklaşımlarını içeren mekansal politika belgeleri hazırlanmıştır. İki bölümden oluşacak bu çalışmada Türkiye’de ulusal ölçekte mekansal kamu politikası oluşturma deneyiminin farklı ülke örnekleri ile karşılaştırması yapılmaktadır. Çalışmanın birinci bölümünde ilk olarak; akılcı kapsamlı planlama yaklaşımı ile stratejik mekânsal planlama yaklaşımına yönelik kavramsal çerçeve incelenecek, ikinci olarak da; federal ve üniter devletlerde ulusal ölçekli mekansal strateji belgesi oluşturma pratiklerinin farklılıkları bakımından, Almanya ve İrlanda örnekleri ele alınacaktır. Çalışmanın ikinci bölümünde ise; Türkiye’de hazırlanan ulusal mekansal strateji oluşturma süreçleri ve mekansal planlama sistemi irdelenecektir. Son olarak Türkiye’de üst ölçekli mekansal stratejilerin geliştirilmesinde Türkiye’ye özgü yönlendirme güçleri, belgelerin üretiminde yöntem ve içerik, planlama pratiği ile ilişkiler çerçevesinde bir değerlendirme ortaya konacaktır. Türkiye’de Mekansal Planlamanın Değişim Süreci Üzerine Karşılaştırmalı Bir Analiz Bölüm 1 I.Giriş Fiziksel mekânın, salt deterministik yöntemlerle tasarlanması iddiasını taşıyan akılcı-kapsamlı planlama yaklaşımı, uzun süredir planlama yazınında ve ülkemizde de en çok tartışılan konulardan birisi olmuştur. Türkiye’de bu yaklaşımı esas alan mekansal planlar, Türkiye kentlerinde ve özellikle büyük metropollerde kentlerin mekansallaşan sorunlarına cevap verememiş ve mekansal planlama yerel yönetimler ile merkezi hükümetin farklı düzeydeki birimleri arasında, yetki ve çıkar çatışmalarına dayanan, kentlerin bugünkü ve gelecekteki sorunlarına çözüm bulmaya yönelik stratejik kararlar üreten bir süreç olmaktan çıkmış ve daha çok baskı gruplarının taleplerinin karşılanması olarak standartlanmış bir idari imar prosedürü haline gelmiştir. İki bölüm halinde yayınlanacak olan bu çalışmanın birinci bölümünde; ülkesel, bölgesel ve kentsel ölçekte mekansal planlamanın Türkiye’de neden bir idari prosedür haline geldiğini ve bir kargaşaya dönüştüğünü daha iyi anlamak için ilk olarak akılcı-kapsamlı planlamanın kavramsal çerçevesi, bu yaklaşıma yönelik eleştiriler ve stratejik mekansal planlama paradigması ele alınacaktır. İkinci olarak farklı örgütlenme biçimleri olan Almanya ve İrlanda’nın planlama sistemleri analiz edilerek ulusal mekansal politika belgelerine ilişkin değerlendirmeler yapılacak ve bu iki ülkede ulusal ölçekte planlamayı yönlendiren dinamikler ve olgular ele alınacaktır. II. Akılcı-Kapsamlı Planlamanın Eleştirisi ve Stratejik Mekansal Planlama Ulus devletin erken dönemi olarak kabul edilen 19. yüzyılın sonları ve 20. yüzyılın başlarında, devletin yapısını yeniden şekillendiren araçsal rasyonalite düşüncesi, ulus devletin hedeflerine uygun, yeni bir planlama paradigmasını ortaya çıkarmıştır. Kapitalistleşme süreci ile birlikte kentsel arazinin kullanım biçimine yönelik sınıfsal paylaşım mücadelesinin artması, kentleşme sürecinin hızlanması ve fordist endüstriyel üretimin gelişimi gibi faktörler, kentlerde çevresel, sosyal ve mekansal sorunların hızlı biçimde artmasına yol açmıştır. Ulus devletin araçsal aklı, pozitivist bir yaklaşımla, belirli bilimsel analiz ve kestirim yöntemleri kullanılarak kentsel sorunların çözülebileceği düşüncesinden hareketle ‘akılcı-kapsamlı planlama’ veya ‘kapsamlı planlama’ olarak adlandırılan mekansal planlama paradigmasını ortaya çıkarmıştır. Şikago Okulu kuramcılarının gelişiminde önemli rol oynadığı bu paradigma, 20. yüzyılda küresel ölçekte en fazla benimsenen aynı zamanda en çok tartışılan planlama paradigması olmuştur. Akılcı-kapsamlı planlama, 1950’li yıllardan itibaren araştırmacılar, akademisyenler, politika yapıcılar tarafından farklı açılardan tanımlanmış ve küreselleşme sürecinin tüm dünyada önem kazandığı 1990’lı yıllarla birlikte bu yaklaşıma ilişkin eleştiriler yoğunluk kazanmıştır. Mellville ve Branch’a göre kapsamlı planlama, bir bütün olarak kurumsal veya organizasyonel varlıklar için belirli hedeflerin tasarlanması ve bu hedeflere en hızlı biçimde ulaşılması için izlenecek yolun belirlenmesidir (Melville C. Branch Jr., 1959). Kent ise, kapsamlı planlamayı genel plan veya nazım plan olarak adlandırmaktadır. Ona göre genel plan; arzu edilen gelecekte fiziksel gelişmeyle ilgili temel politikaları belirleyen, fiziksel gelişim ile sosyal ve ekonomik hedefler arasında ilişkileri netleştiren ve toplum için birleşik genel bir fiziksel tasarım içeren belediye yasama organlarının resmi politika belgesidir (Kent, T.J.J., 1964). Goodman ve Freund’a göre kapsamlı planlama; mekansal planlama yasaları doğrultusunda, ayrıntılı ve geniş kapsamlı analizler yapılarak, farklı ölçekte planlar arasında bir kademe oluşturmak, uzun vadeli arazi kullanım hedefleri koymak, fiziksel gelişim ile birlikte sosyal ve ekonomik yapının yönlendirilmesini sağlamak amacıyla, bütüncül bir yaklaşım gözetilerek kamu yararı için gerekli teknik donanıma sahip uzmanlar tarafından hazırlanan planlama yaklaşımıdır (Goodman, W.I., and Fruend E. C., 1968). Tekeli’ye göre modernitenin kent planlama anlayışı olarak kapsamlı planlama, 1933 yılında kabul edilen Atina Şartı ile genel bir çerçeveye oturmuştur. Atina Şartı ile kentlerde sağlıksız gelişmelerin önlenmesi amacıyla yaşam alanları (konut alanları) ile çalışma alanlarının (sanayi alanları) bölgeleme kararları ile birbirinden ayrılması, kademelenmiş bir ulaşım sisteminin oluşturulması ve kentsel morfolojinin 20 yıllık bir kestirimle tahmin edilmesi amaçlanmıştır (Tekeli, İ., 2001). Ersoy’a göre kapsamlı planlamaya yönelik yapılan bütün tanımlamalar, mevcut olguların pozitivist bir yaklaşımla ele alınarak, toplumun genel değerleri doğrultusunda bir yerleşmenin mekansal gelişiminin önceden kestirilmesine işaret etmektedir (Ersoy, M., 2016). Ulus-devlet ve modernite projesine getirilen eleştirilere paralel olarak akılcı-kapsamlı planlama yaklaşımına, farklı açılardan çeşitli eleştiriler yöneltilmiştir. Kramer’e göre plancıların algılarındaki en belirgin değişiklik, planlama ve planların doğasıyla ilgilidir. Bugün planlama, genel olarak bir gelecekte ulaşılması gereken ideal bir durumun tasvirinden ziyade, geçici hedeflere doğru ilerleyen örgütsel bir süreçtir. Süreç odaklı görüş, planın kendisinden çok, hedef tanımı, program tasarımı ve uygulaması, geri bildirim ve değerlendirme mekanizmalarını içeren yeni bir karar verme modeline evirilmektedir. Planlama artık yalnızca çeşitli mevcut işlevler kümesinin tek bir entegrasyonunu gerçekleştirmek hedefinden uzaklaşmakta, sorunların tanımlanması ve çözümlerin üretilmesi için uygun işlevsel araçların tanımlamasını içeren bir yaklaşıma doğru ilerlemektedir ( Kramer, K.L., 1968). Holston’a göre kapsamlı planlama toplumsal sorunlara mekansal çözümler arama çabası olarak görülmektedir. Toplumsal yapıya dair ilişkiler incelenmeden yapılan mekansal müdahalelerin, mekansal yapıyı değiştirmek için yetersiz kalacağı ifade edilmektedir. Bir diğer eleştiri konusu ise bu tür yaklaşımların, sosyo-mekansal yapıları dikkate almaksızın, bu yapılara belli bir sosyo-mekansal tasarımı uygulama çabasıdır (Holston, J., 1989). Albrechts’e göre arazi kullanım planlarının birçoğunda yasal bağlayıcılık özelliğine yapılan vurgu yasal kesinlik sunmakla birlikte, planları çok daha katı ve esnek olmayan, değişen koşullara daha az cevap verebilir duruma getirmektedir. Arazi kullanım planlarının genellikle bütüncül olması gittikçe daha kısıtlı hale gelen kaynaklarla uyumsuzluk göstermektedir. Ayrıca çoğu arazi kullanım planı ağırlıklı olarak ‘fiziksel’ yönlere odaklanmakta, toplumsal ya da ekonomik sorunlara ‘fiziksel’ çözümler sunmaktadır. Bu şekilde planlar genellikle insan etkinliklerinin tarihsel olarak belirleyici gerçek parametrelerinden soyutlanmakta ve üstün operasyonel normların varlığını yersiz bir şekilde kabul etmektedir. Planların önemli paydaşlarla birlikte üretilmesi ve ‘zayıf’ grupların arazi kullanım planlaması sürecine katılımı (Finlandiya’daki gibi bazı deneyimler hariç) mevcut değildir. Ona göre planlama sürecinde normal olarak görülen ters pazarlık, müzakere, taviz ve çıkmaz düzeneği tümden sorgulanmalıdır (Albrechts, L., 2004). Kapsamlı planlamaya getirilen bir diğer eleştiri, Lindblom’un aşamalı planlama yaklaşımıdır. Bu yaklaşıma göre gereksiz hedefler, alternatifler çerçevesinde planlamaya konu edilmekte ve ihtiyaç duyulmayan veriler toplanmaktadır. Tüm alternatiflerin belirlenmesi olanaksız olarak görülmektedir. Kaynak ve zaman israfına yol açan bu yaklaşım ile kökten ve sıçramalı değişim sağlanması gerçekçi bir yaklaşım olarak görülmemektedir. Aşamalı planlama mevcur sistemi kökten değiştirecek politikalar yerine, mevcut sistem içerisinde, aksayan yönleri tamir eden küçük ölçekli revizyonlar önermektedir (Ersoy, M., 2018). Akılcı-kapsamlı planlama yaklaşımına ilişkin getirilen eleştiriler, 3 yönden ortaklaşmaktadır: Çok hızlı değişim gösteren ve dışa açılan sosyo-mekansal toplumsal yapılarda, mevcut eğilimlerin analiz edilerek arzulanan geleceğe ulaşmanın güç olması, Değişen toplumsal, ekonomik ve çevresel koşullara cevap verme esnekliğinin bulunmaması, Planlama sürecine toplumsal katılımın sınırlı olması nedeniyle oluşan meşruiyet problemi. Berlin Duvarı’nın yıkılmasından sonra, tüm dünyaya yayılan refah ve özgürlük talepleri, bilgi ve teknoloji alanında yaşanan hızlı değişimler, konvansiyonel üretim biçiminden kaynaklanan çevre sorunları ve farkındalığı giderek artan iklim değişikliği krizi ve kamu yönetiminde yönetişim anlayışının yerleşmesi, sosyo-mekansal tasarım süreçlerinde yeni yaklaşımları ortaya çıkarmıştır. Bu yaklaşımlardan birisi de temelini Oyun Teorisinden alan ve ilk olarak özel sektör tarafından kullanılan stratejik planlama yaklaşımıdır. Stratejik planlamanın mekansal planlamanın bir parçası olarak kullanılması konusu 1970’lerde müzakereci planlama yaklaşımları içerisinde tartışılmış olmakla birlikte, 1990 sonrası dönemde ise daha yoğun biçimde gündeme gelmiştir. Avrupa Birliği’nin genişleme politikalarına paralel olarak 1999 yılında yayınlanan Avrupa Mekansal Gelişme Perspektifi (AMGP), stratejik mekansal planlamanın birlik içerisindeki mekansal politika araçlarından birisi haline gelmesini sağlamıştır. Esping-Anderson’a göre stratejik mekânsal planlamaya ilişkin tartışılan deneyimler şu anda Avrupa Birliği içinde yer alan çoğu ülke ve Norveç ve İsviçre’nin de dâhil olduğu Batı Avrupa’ya aittir. Bu ülkeler içindeki ve arasındaki farklılaşmalara rağmen stratejik mekânsal planlama uygulamalarının evrimine ilginç bir bağlam sağlayan iki ortak nitelik taşımaktadırlar. Bunların birincisi bölgesel çeşitlilik ve tarihi-kültürel geleneklere son derece önem verilmesidir. İkincisi ise bu ülkelerinin birçoğunun 2. Dünya Savaşı’nı takip eden süreçte çeşitli demokratik uzlaşma biçimleri geliştirmiş olması ve bu uzlaşma ortamının ekonomik ve toplumsal politikalarda ve kentsel gelişme süreçlerinde başat rol oynamasıdır (Esping-Anderson, G., 1990). Healey’e göre mekânsal planlama ve mekânsal strateji üretimi kentsel bölgelerde yönetişim ilişkilerinin bir parçasıdır. Yönetişim hem yönetimin resmi mekanizmasını hem de iş çevreleri, çevre örgütleri, mahalle örgütleri ve sosyal etkinlik cemiyetlerinin resmi yönetim ile ilişkilenmek için kullandığı ve bu yolla kentsel bölge yaşamının kolektif işleri ya da “kamusal alan”ını yönettiği gayri resmi ittifaklar ve ağları kapsamaktadır. Mekânsal planlama konusunda, ulusal yönetimler birçok ülkede rol oynamaya devam ediyorsa da (özellikle İngiltere’de), tipik olarak yerel yönetişimin, bölge ve yerel yönetim kurumlarının ve bu düzeylerde kümelenen koalisyon ya da baskı gruplarının işidir (Healey P., 1999). Stratejik mekansal planlama, 1980'lerin neoliberal proje odaklı planlama yaklaşımlarından ve arazi kullanım düzenlemelerine dayanan 20. yüzyılın ortalarındaki refah devleti planlamasından etkin bir şekilde kopan planlama uygulamalarını dönüştürmenin yeni bir yolu olarak görülmüştür (Albrechts L., 2004). Albrechts’e göre stratejik mekansal planlama, mekansal değişimi etkilemek ve yönetmek için bir plan yapım süreci tasarlamayı, içerik, imge ve karar çerçeveleri geliştirmeyi, fikirleri ileriye taşıyabilecek yeni fikirler ve süreçler inşa etmeyi, böylece farklı alanlarda etki göstermek amacıyla anlayış, örgütlenme ve seferberlik yolları üretmeyi içermektedir (Albrechts L., 2006). Stratejik mekansal planlamanın özellikle Avrupa Birliği içerisinde yeniden önem kazanması, kent ve bölge ölçeği ile birlikte ulusal ve ulusüstü mekansal stratejilerin üretildiği ve yeni kurumsal yapıların oluştuğu bir süreci beraberinde getirmiştir. AMGP ile birlikte Avrupa Birliği içerisinde ulusal mekansal politikalar bir dönüşüm geçirmiştir. Avrupa Birliği’nin birleşme, bölgesel farklılıkların azaltılması, çok merkezli büyüme, sürdürülebilirlik ve ulusüstü rekabet edebilirlik gündemleri, ulusal mekansal politikalara yön veren temel stratejiler haline gelmiştir. Son dönemde Avrupa Birliği tarafından ulusal mekansal politika süreçlerinde; coğrafi ve idari sınırları aşan, fonksiyonel bölgeler arasındaki işbirliklerinin güçlendirilmesine odaklanan, bölgelerin rekabet gücünü yeniden tanımlayan ve ulusal mekansal politikalar arasında hizalanmaya dayanan yeni bir yaklaşım ortaya koyulmaktadır (ESPON, 2018). III. Almanya Ülke Strateji Politikası: Almanya Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri Almanya’nın ülke düzeyinde mekansal politikası, ülkenin federal yapısına paralel olarak âdem-i merkeziyetçi bir yapıya sahiptir. Alman mekansal planlama sistemi federal düzeyde politikaları belirleyen genel kılavuzlar, eyalet yönetimlerince hazırlanan eyalet gelişim planları ve yerel yönetimlerce hazırlanan arazi kullanım planlarından oluşmaktadır. Yetkinlik ve işlevlerin üç yönetim düzeyi arasında dağılımı, yasal, örgütsel ve önemli ölçüde farklılaştırılmış planlama düzeyleri olan bir sistem üretmiştir. Her üç düzeyde ortaya koyulan ilkeler, bölgesel ve yerel politikaların farklı yönetim düzeyleri arasındaki müzakere süreçleri, “karşılıklı geri bildirim ilkesi” olarak tanımlanmaktadır. Karşılıklı geri akış ilkesi, mekansal planlamada politika oluşturma süreçlerinde federal hükümet kadar eyalet yönetimleri ile yerel yönetimlerinde birer paydaş olarak katıldıkları bir süreci ifade etmektedir. Karşılıklı akış ilkesinde, yalnızca federal hükümetin talimatları kadar, yerel yönetimlerin mekâna ilişkin talepleri de aynı ölçüde değerli görülmektedir. Bu durum planlamayı hiyerarşik bir olgu olmaktan çıkarmakta ve yatay düzlemde farklı toplumsal grupların planlama sürecine katılımını sağlamaktadır. Bu yaklaşım Kuzey ve Batı Avrupa ülkelerinde benzer şekillerde ortaya çıkmakla beraber Türkiye’de böyle bir merkezi hükümet-yerel yönetim işbirliğinden söz etmek güçtür. Ölçek Plan Türü İçerik Federal Ölçek Almanya Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri Mekansal planlama için genel ilkeleri ve rehber niteliğindeki yönergelerin belirlenmesiEyaletlerin çeşitliğinin korunması ve sürdürülebilir kalkınmanın sağlanması. Eyalet Ölçeği Eyalet Gelişim Planları Federal ilkelere uygun olarak sanayi, konut, işgücü, çevre, kamu hizmetleri gibi sektörel politikaların entengrasyonuBölge planlarına dayanak oluşturmakPotansiyel gelişim/koruma alanlarının belirlenmesiÖzel planlama alanlarının belirlenmesiDoğal kaynakların korunması1/300.000 ölçekli mekânsal gelişim şemaları ve raporlar Bölge Planları Eyaletin kalkınma perspektifleri ile kentsel arazi kullanım planlaması arasında genel plan kararlarının belirlenmesiYerel üstü ve sektörel planlama kararlarının belirlenmesiEyalet altı idari bölgelerde 1/100.000-1/250.000 ölçekli Kentsel Ölçek Arazi Gelişim Planı Eyalet gelişim planları ve bölge planları ile kentsel arazi kullanım planlaması arasındaki ilişkilerin kurulmasıSosyal adalet ilkelerine uygun olarak belediye ölçeğinde toprağın eşitlikçi kullanımıEyalet sektörel politikalarının yerleşmeler özelinde mekansal organizasyonuYerleşim büyüklüğüne göre 1/25.000-1/5.000 ölçeklerde Uygulama Planları Arazi gelişim planlarını temel alan detaylı ve bağlayıcı plan kararlarının üretilmesiBelediye idaresinin bir parçasını kapsayan arazi kullanım planlarıGenellikle 1/1.000 ve 1/500 ölçekli Tablo-1: Almanya Mekansal Planlama Sistemi. Almanya’da planlamaya ilişkin federal görevler, Ulaştırma ve Dijital Altyapı Bakanlığı ile Federal İmar ve Bölge Planlama Ofisine verilmiştir. Bununla birlikte Federal Hükümetin, Almanya Münhasır Ekonomi Bölgesi dışında, bağlayıcı mekânsal kararlar üretmesine dair yasal bir uygulama aracı bulunmamaktadır. Federal düzeyde mekânsal planlama görevleri, gereken yasal düzenlemeleri yapmak ve bölgesel düzeyde rehberlik edici planlama ilkelerinin geliştirilmesi ile sınırlıdır. Almanya Hükümeti tarafından 1975 tarihinden başlanarak federal düzeyde kabul edilen mekansal politika belgeleri aşağıda yer almaktadır: Mekansal Planlama Programı (1975), Mekansal Planlama Politika Rehberi (1993), Mekansal Planlama Politikası Eylem Çerçevesi (1995), Mekansal Planlama Raporu (2005), Almanya Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri-I (2006) Almanya Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri-II (Pahl-Weber, E., Henckel, D., 2008) Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri, Almanya’da Ulaşım ve Dijital Altyapı Bakanlığı ile Federal Yapı, Kentsel İlişkiler ve Mekansal Gelişim Araştırma Enstitüsü koordinasyonunda eyaletlerin ortak katılımı ile hazırlanan ve Mekansal Planlamadan Sorumlu Daimî Bakanlar Kurulu Konferansı tarafından onaylanan federal düzeyli en üst ölçekli strateji belgesidir. Mekansal Planlamadan Sorumlu Daimî Bakanlar Kurulu Konferansı, Almanya planlama sistemi içerisinde mekansal planlamadan sorumlu federal ve eyalet bakanlarının katıldığı yüksek düzeyli kurumsal bir yapıdır. Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri belgesinin birincisi, 30 Haziran 2006 yılında kabul edilmiştir. Mekansal Gelişme Konsept ve Stratejileri-I, yasal mevzuatla belirlenen mekansal planlama ilkelerine ek olarak, ülkenin gelecekteki mekansal gelişiminde federal hükümet ve eyaletler tarafından izlenecek ortak hedefleri ve stratejileri belirlemektedir. Strateji belgesinde öncelikle küreselleşme, Avrupa Birliği’nin genişleme ve entegrasyon politikaları, Almanya’nın demografik yapısında yaşanan değişimlere dikkat çekilerek mekansal planlamanın yeni parametreleri ortaya koyulmaktadır. İkinci olarak Avrupa Mekansal Gelişme Perspektifi, INTERREG-III ve 2004 Avrupa Bölgesel Gündemi’nin, Avrupa mekansal planlama politikaları üzerindeki etkileri ele alınmaktadır. Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri-2 Belgesi ise 2016 yılında Mekansal Planlamadan Sorumlu Daimî Bakanlar Kurulu Konferansı tarafından onaylanan ve Avrupa Birliği mekansal politikalarını içeren ikinci strateji belgesi olmuştur. MGKS, federal hükümet ve eyalet yönetimleri tarafından kabul edilen mekansal politikalara, sosyal ve ekonomi gereksinimleri ekolojik işlevlerle uzlaştırmaya ve sürdürülebilir mekansal gelişmeye odaklanmaktadır. MGKS ülke bütününde 10 temel planlama amacı tanımlamaktadır. Durgun ve küçülen bölgelerde bölgesel kalkınma potansiyellerinin ortaya çıkarılması ve modernizasyon, Önleme ve azaltmanın yanında enerji tasarrufu, trafik yoğunluğunun azaltımı, çevreye duyarlı enerji arzı gibi iklim değişikliğine uyumlu mekansal stratejiler, Yenilenebilir enerji kaynaklarına bağlı enerji üretiminin talep odaklı gelişimi, Etkili bir halkın katılımı için şeffaflık ve mevcut katılım araçlarının geliştirilmesi, Dijital altyapının kırsal alanlar dahil yaygınlaştırılması, Yeni finansman organizasyonları ile genişletilmiş yerel ve sektörel işbirlikleri, Avrupa Birliği’nin bölgesel uyum politikalarının bir parçası olarak denizel alanlar ve kıyı gibi işlevsel/sınıraşan bölgelerde kentsel-kırsal işbirliklerinin yaygınlaştırılması, Federal ve eyalet düzeyinde AB politikalarına uygun biçimde denizel mekansal planlama yaklaşımlarının geliştirilmesi, Sürdürülebilir mekansal gelişim ve koruma-kullanma dengesinin sağlanması için arazi kullanım planlamasında kentsel genişlemenin azaltılması, Küresel ekonomiye entegrasyon için bölgeler üstü ulaşım bağlantıları ve entegre lojistik merkezlerinin güçlendirilmesi (Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure, 2016). MGKS, Almanya’da federal düzeyde ana planlama ilkelerini belirleyen, eyalet yönetimleri ve yerel yönetimleri için bağlayıcı nitelikte olmayan genel bir kılavuz niteliği taşımaktadır. Strateji belgesinde, yukarıda belirtilen temel amaçları gerçekleştirmek için 4 stratejik hedef, 16 strateji ve 89 eylem önerilmekle beraber tanımlanmış uygulama araçları, izleme modeli ve göstergeleri bulunmamaktadır. Belge her bir stratejik hedefi açıklayan, ölçeksiz 4 tematik haritayı da içermektedir. MGKS, hazırlanış ve onaylanma biçimi, içeriği ve yönlendirme gücü açısından ülkenin yönetsel yapısı ile uyum göstermekle birlikte Avrupa Birliği’nin bölgesel uyum, rekabet edebilirlik ve iklim değişikliği gibi farklı gündemlerini de federal düzeyde ele almaktadır. Stratejik Hedefler Stratejiler Rekabet Gücünün Arttırılması -Metropoliten bölgelerin geliştirimesi-Bölgesel entegrasyon ve işbirliğinin güçlendirilmesi-Özel yapısal eylem gerektiren alanların desteklenmesi-Altyapının güçlendirilmesi ve hareketlilik Kamu Hizmetlerinin Sürdürülebilirliğini Sağlamak -Merkezi Yerler Sisteminin sürdürülebilir şekilde uygulanması-İşbirliğine dayalı sistemlerin geliştirilmesi-Seyrek nüfuslu kırsal alanlarda mal ve hizmet arzının sağlanması-Erişilebilirliğin arttırılması Arazi kullanımının kontrollü ve sürdürülebilir şekilde geliştirilmesi -Mekansal kullanım çatışmalarının asgari düzeye indirilmesi-Büyük ölçekli açık alan ağlarının oluşturulması-Kültürel peyzaj alanlarının arttırılması-Kentsel büyümenin azaltılması-Maden kaynaklarının ve diğer yer altı kullanımlarının sürdürülebilir şekilde kontrol edilmesi-Kıyı ve denizel alanların sürdürülebilir kullanımı İklim Değişikliğine Uyum ve Enerji Sistemlerinin Dönüşümü -Mekansal yapıların iklim değişikliğine adaptasyonu-Yenilenebilir enerji ve ağlarının gelişimi Tablo-2: MGKS Stratejik Hedefler ve Stratejileri (Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure, 2016). MGKS tematik haritalar dışında, bölgesel ve kentsel ölçekte stratejik hedefler, stratejiler veya eylemler içermemektedir. Bununla birlikte tematik haritalar, belli konularda mekansal analizleri olanaklı kılmaktadır. Ülke mekânında rekabetçi bölgelerin, kamu hizmetlerinin etkin biçimde sunulduğu alanların, kentsel büyüme baskısı altındaki bölgelerin ve iklim değişikliğine hassas alanların ağırlıklı olarak ülkenin batı kesiminde yer aldığını göstermektedir. Bu durum Almanya’nın birleşme öncesindeki sosyo-ekonomik gelişmişlik farklarının mekansal yansımalarına işaret etmektedir. Avrupa mekansal politika belgelerinde önemli yer tutan çeşitli kavramlar, MGKS içerisinde kendisine yer bulmaktadır. Örneğin “metropolitan bölgelerin güçlendirilmesi” stratejisi başlığı altında, Alman Metropoliten Bölgeleri’nin Avrupa Birliği’nin en yüksek üretkenliğe sahip bölgeleri arasında olduğu, Birliğin uluslararası rekabet edebilirliği bakımından yönlendirme, kontrol, ağ geçidi ve yenilikçilik işlevlerini taşıdığına dikkat çekilmekte ve bu bölgelerin temel nitelikleri kümelenme politikalarının sürdürülebilirliği, uluslararası ağların gücü, sınır aşan işbirlikleri ve çok seviyeli yönetişim kavramları ile açıklanmaktadır. MGKS, küresel düzeyden, eyalet düzeyine kadar farklı ölçeklerdeki politika belgelerine sıklıkla atıf yapmakta ve bu belgelerde üretilen stratejiler için de uygulama aracı işlevi görmektedir. “Arazi kullanımının kontrollü ve sürdürülebilir şekilde geliştirilmesi” stratejik hedefi altında yer alan “kentsel büyümenin azaltılması” stratejisi, Federal Hükümet tarafından 2016 yılında kabul edilen Almanya Sürdürülebilir Gelişme Stratejisi belgesi dikkate alınarak belirlenmiştir. Bu stratejiye göre federal düzeyde kentsel büyüme ve altyapı yatırımları için ayrılan günlük yapılı olmayan çevre tüketiminin, 130 hektardan 30 hektara düşürülmesi hedeflenmektedir. Bu hedef için MGKS federal düzeyde eylemler önermektedir. Yeni arazi kullanım taleplerinin, işlevini kaybetmiş kentsel alanlar ve sanayi sitelerinin yeniden işlevlendirilmesi yoluyla karşılanması ve kentsel büyümenin kompakt bir yapıda sürdürülmesi gerektiğine işaret edilmektedir. Harita-1: Almanya Rekabet Gücü Şeması (Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure, 2016). IV. İrlanda’da Ulusal Mekansal Politikalar: İrlanda Ulusal Mekansal Stratejisi (2002-2020) İrlanda, siyasi yapılanması ulusal hükümet ve 31 yerel yönetim biriminden oluşmaktadır. Bu ikili yapılanma arasında dolaylı seçimlerle gelen bölge meclisleri bulunmaktadır. İrlanda mekânsal planlama sisteminde, ulusal ölçekte planlamadan sorumlu 2 kurum tanımlanmıştır: Konut, Planlama ve Yerel Yönetimler Bakanlığı ve Planlama Temyiz Kurulu (An Bord Pleanála). Bakanlık planlama mevzuatının çerçevesinin oluşturulması, Ulusal Mekânsal Strateji’nin hazırlanması, kırsal konut, rüzgâr enerjisi, perakende ticaretin mekânsal yer seçimi v.b. konularda rehber belgelerin hazırlanmasından sorumludur. 1977 yılında kurulan Planlama Temyiz Kurulu ise planlama konularında yaşanan anlaşmazlıkların, ilgililerin talebi doğrultusunda yeniden değerlendirildiği bir tahkim platformudur. Stratejik altyapı geliştirme ve kamulaştırma tekliflerinin değerlendirilmesinden sorumludur. Ülkede mekânsal gelişmelere yön veren üst ölçekli politika belgesi, 2002-2020 yıllarını kapsayan Ulusal Mekânsal Stratejisi’dir (UMS). Bu belge stratejik bir yaklaşımla, bölgesel otoritelere planlama rehberliği yapmakta ve yerel idarelerce yürütülecek planlama çalışmaları için bir içerik sunmaktadır. UMS, ulaşım, konut, altyapı hizmetleri ve iletişim altyapısına yapılan yatırımları yönlendiren Ulusal Kalkınma Planını da (2006) etkilemiştir. Ölçek Plan Türü İçerik Ulusal Ölçek İrlanda Ulusal Mekansal Stratejisi Uzun erimli devlet politikaları için mekânsal planlamanın koordinasyonu2016’da Ulusal Mekânsal Strateji’nin yerini Ulusal Planlama Çerçevesinin almasıDengeli ve sürdürülebilir bölgesel kalkınma, alt kademe planların koordinasyonunun sağlanması için kapsamlı mekansal stratejiler Bölge Ölçeği Bölge Planlama Rehberleri Ulusal Mekânsal Stratejinin hedeflerini bölgesel düzeye irdirgenmesiYerel kalkınma planlarının hazırlanması için çerçeve oluşturmak 2016 yılı itibariyle Bölge Planlama Rehberlerinin yerini Bölge Mekânsal ve Ekonomik Stratejilerinin alması Kentsel Ölçek Kent ve İlçe Gelişim Planları Yerleşimler için arazi kullanım planlarıRehberlik edici (Yerel Yönetimin takdir yetkisine göre daha güçlü kararlar içerebilmekte)Ölçeği 1/5.000 ve /1/50.000 arasında Yerel Alan Planları Nüfusu 5.000’in üzerindeki yerleşimler için daha detaylı bölgeleme ve planlama kararlarını üretmekGenellikle 1/1.000 ve 1/500 ölçeklerde Tablo-3: İrlanda Mekansal Planlama Sistemi. İrlanda Ulusal Mekânsal Stratejisi, 1999 yılında yayımlanan Avrupa Mekânsal Gelişme Pespektifi’nin yönlendirici etkisi ve planlamada yaşanan paradigma değişiminin bir sonucu olarak gündeme gelmiştir. Ülkesel ölçekte mekansal politika oluşturulması ve gelecekteki mekânsal gelişimin yönlendirilmesi amaçlarıyla ulusal mekansal strateji planı hazırlanması, 2000–2006 Ulusal Kalkınma Planına bir hedef olarak dahil edilmiştir. Strateji belgesinin kapsam belirleme, araştırma, halkın katılımı ve planlama olmak üzere 4 etaptan oluşan hazırlık süreci, 2000 yılında İrlanda Konut, Planlama ve Yerel Yönetimler Bakanlığı tarafından başlatılmıştır. İrlanda UMS, 2 yıllık süreç sonunda, 2002 yılında ulusal hükümet tarafından onaylanarak yürürlüğe girmiştir. İrlanda UMS gelişme senaryosu, ulusal ölçekte dengeli, sürdürülebilir ve çok merkezli bir gelişme perspektifi öngörmektedir. Ülke mekânı, 7 stratejik bölge ile tanımlanmış ve her birisi için çeşitli bölgesel stratejiler belirlenmiştir. Almanya örneğinde de görüldüğü üzere AMGP’nin yönlendirici etkisi göze çarpmaktadır. Bölgesel stratejiler belirlenirken; AMGP’nin potansiyel, kritik kütle, geçitler, merkezler, koridorlar, tamamlayıcı roller gibi kent ve bölgeleri tanımlamak için kullanılan anahtar kavramları, strateji belgesinde aynı şekilde kullanılmaktadır. Benzer şekilde ekonomik ve sosyal uyum, doğal kaynakların ve kültürel mirasın korunması ve bölgesel rekabet edebilirlik gibi Avrupa Birliği politikaları, UMS’de kendisine yer bulmaktadır. Türkiye ve Almanya örneklerinden farklı olarak, ulusal bütçe ile doğrudan ilişkilenmekte ve bütçenin UMS stratejilerine uygun olarak dağıtılacağı ifade edilmektedir. Büyük Dublin Bölgesi Büyük Dublin Bölgesi'nin hayati öneme sahip ulusal rolünün korunması, mobilitenin geliştirilmesi, kentsel tasarım kalitesinin arttırılması, sosyal karışımın sağlanması, uluslararası ve bölgesel bağlantıların güçlendirilmesi. Diğer Bölgelerdeki Güçlü Ağ Geçitleri Dengeli ulusal büyüme ve gelişmenin sağlanması ve bölgelerdeki istihdam artışını sürdürülmesi için gerekli olan kritik kütleye ulaşma kapasitesinin elde edilmesini destekleyen az sayıda ulusal öneme sahip merkezin desteklenmesi. Hublar (Merkezler) Hub olarak belirlenen yerleşimleri birbirine bağlayan ve geçit yeteneklerini arttıran dengeli büyüme modelinin desteklenmesi. İlçe ve Diğer Kasaba Yapıları Yerel ve bölgesel rollerden yararlanan, ağ geçitlerinin ve geliştirme merkezlerinin rollerine bağlı olarak dengeli büyüme modelinin güçlendirilmesi. Canlı ve Çeşitlendirilmiş Kırsal Alanlar Kırsal alanların, gelişmiş yerel istihdam seçeneklerinden yaralanması ve kaynak potansiyellerinin geliştirilmesi. Tablo-4: İrlanda UMS’de yerleşmeler için belirlenen rollere ilişkin mekansal politikalar Kaynak: National Spatial Strategy for Ireland (2002-2020). Harita-2: İrlanda UMS Sınır Bölgeleri Yerleşme Kademelenmesi Kaynak: National Spatial Strategy for Ireland (2002-2020). İrlanda UMS’nin 2002 yılında Ulusal Hükümet tarafından kabul edilmesinin ardından, 2003 yılından 2009 yılına kadar uygulama ve izleme dokümanları yayınlanmıştır. Bunlar arasında 2007 yılından uygulaması başlatılan Ağ Geçitleri İnovasyon Fonu dikkat çekmektedir. Ağ Geçitleri İnovasyon Fonu, İrlanda UMS’de ağ geçidi olarak belirlenen yerleşim birimlerinin güçlendirilmesini teşvik etmek için tasarlanan, yaklaşık 300 milyon Euro bütçesi bulunan 3 yıllık bir mali yardım programıdır. Ağ Geçitleri İnovasyon Fonu aracılığıyla, ağ geçitlerinin güçlendirilmesi amacıyla yerel yönetim altyapı hizmetlerin arttırılması, yerel girişimciliğin arttırılması, özel sektör tarafından gerçekleştirilen konut, ticaret ve endüstri faaliyetlerin geliştirilmesi, kent merkezlerinde yayalaştırma programları, kamusal açık alan kullanımlarının oluşturulması, bisiklet ve yaya endeksli yeşil ulaşım girişimleri gibi farklı alanlardaki projelere mali yardımlar yapılmıştır. 1960’lı yıllardan itibaren ülkede uygulanan mekansal planlama uygulamalarındaki paradigma değişimi, İrlanda UMS’de net bir şekilde anlaşılmaktadır. İrlanda UMS’yi hazırlayan plancılar ve yetkililerin, alternatif senaryolar üretmek için karmaşık pozitivist yöntemlerden kaçındıkları görülmektedir. Yakınlık, erişilebilirlik, fonksiyonel alanlar, idari alanlarla uyumlu olmayan ağlara ilişkin ortaya koyulan mekansal bağlam, planlama yaklaşımının değiştiği konusunda bir farkındalık oluştuğunu göstermektedir. Mekansal ilişkilerin dikkate alınma biçimlerindeki bu değişiklikler, pozitivist gelenek ve metodolojiler konusunda eğitim alan analistler ve uygulayıcılar için temel konular üzerinde fikir birliği sağlamayı zorlaştırabilmektedir (Walsh, J. A., 2009). 2010 yılında ülke çapında ihtiyaç duyulan konut sayısından yaklaşık 4.5 kat daha fazla alan konut amaçlı gelişime açılmış ve yaklaşık 545.000 ilave konut potansiyeli ortaya çıkmıştır. 2011 yılında bölge planlarında yapılan revizyonlarla bu sayı 299.000’e kadar düşürülmüştür. Buna rağmen 2009 Küresel Finans krizinin İrlanda Ekonomisi üzerindeki sert etkileri sonucu ortaya çıkan mülkiyet sorunları, emlak piyasasını tahrip etmiş ve hayalet siteler oluşmuştur (Grist, B., 2015). 2015 yılında yapılan bir çalışmaya göre; İrlanda UMS’de de ağ geçitleri ve hubları esas alan büyüme modelinin yüzde %52 oranında gerçekleştiği, strateji belgesinde büyük önem verilen Cork ve Limerick Yerleşimlerinde büyümenin bu oranın bile altında kaldığı tespit edilmiştir. Bu durum İrlanda UMS’de ağ geçidi ve hub olarak doğru yerleşimlerin seçilip seçilmediği ve konusunda sorgulamalara neden olmuştur. Bu konuda eleştirilen bir diğer husus belirlenen 23 ağ geçidi ve hubların sayısının ülke ölçeğine göre fazla olduğudur (Hughes, B., 2015). İrlanda UMS, yayımlandıktan sonra ESDP'nin yayınlanmasından sonra Avrupa'daki ilk ulusal mekansal strateji belgesi olarak dikkat çekmektedir. Ülke çapında tüm bölgeler için kapsayıcı ve bir vizyon sunmaktadır. İrlanda UMS, hazırlandığı dönemde, ulusal hükümet tarafından ülkenin kalkınma politikalarının en önemli uygulama aracı olarak görülmüştür. İrlanda UMS’nin Başbakan onayı ile büyük bir kabul töreni düzenlenerek yürürlüğe girmesi mekansal politikalara ulusal düzeyde verilen önemi ortaya koymaktadır. Buna rağmen İrlanda UMS’nin başlangıçta ortaya koyulan sürdürülebilir dengeli mekansal gelişme hedefine ulaştığını söylemek güçtür. İrlanda UMS’nin hedeflerine ulaşma konusundaki bir diğer başarısızlık ise 2000-2006 yıllarını kapsayan Ulusal Kalkınma Planına entegrasyon konusundaki eksikliklerdir. Her ne kadar 2007-2013 Kalkınma Planında İrlanda UMS vizyonuna uygun bir bütçe politikası benimsenmiş olsa da 2009 Küresel Krizi ile birlikte Ulusal Kalkınma Planı hedeflerinden uzaklaşılmış ve İrlanda UMS’de öngörülen altyapı yatırımlarına ayrılan bütçeler büyük ölçüde kısıtlanmıştır. Bir sonraki bölümde Türkiye’de ulusal mekansal politika oluşturma süreci incelenecek ve Türkiye’ye özgü yeni bir kurumsal örgütlenme modeli önerisi ortaya koyulacaktır. Kurumsal Not : KAPDEM'de yayınlanan yazı ve çalışmalar KAPDEM'in kurumsal görüşünü yansıtmaz, tüm yasal sorumluluk yazarlara aittir. Kaynakça: Albrechts, L. (2004), «Strategic (spatial) Planning Reexamined», Environment and Planning B: Planning and Design 31(5): 743-758. Albrechts L. (2006), «Shifts in strategic spatial planning? Some evidence from Europe and Australia», Environment and Planning A, 38: 1149-1170. Bayındırlık ve İskân Bakanlığı (2009), Kentleşme Şûrası Sonuç Bildirgesi, Ankara. «Çevre Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun», 2018, T.C. Resmî Gazete, 30681, 10 Aralık 2018. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (2013), «Üst Ölçekli Mekansal Strateji Planlaması Hazırlama, Uygulama ve İzleme Süreci, Yöntem ve Esasların Belirlenmesi Projesi», Ankara. Ersoy, M. (2007), «Kapsamlı Planlama Kavramının Tarihsel Gelişimi ve Bugünü», Kentsel Planlama Kuramları, 115-170, İmge Yayınevi. Department of Housing, Local Government and Heritage (2002), «National Spatial Strategy for Ireland, http://www.irishspatialstrategy.ie/Publications/DownloadtheNSS/ , Erişim Tarihi: 01.5.2021 Ersoy, M., Planlama Kuramları, http://www.melihersoy.com/wp-content/uploads/2018/03/planlama-kuramlari.pdf , Erişim Tarihi: 01.04.2021. Esping-Anderson, G. (1990). «The three worlds of welfare capitalism» , Cambridge: Polity Press. ESPON (2018), «Regional and national spatial planning: new challenges and new opportunities. Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure (20016), «Concepts and Strategies for Spatial Development in Germany». Grist, B. (2015), «The Irish National Spatial Strategy», Planning for States and Nation/States in the U.S. and Europe, Lincoln Institute of Land Policy, 453-496. Goodman, W.I., Fruend E. C. (1968), «Principles and Practices of Urban Planning», Chicago, III. International City Managers Association. Healey P. (1999), «European Developments in Strategic Spatial Planning», European Planning Studies, 7(3) : 14-27. Holston, J. (1989), «The Modernist City: An Anthropological Critique of Brasil», University of Chicago Press. Hughes, B. (2015), «Effects of the 2002-2020 National Spatial Strategy (NSS) on Ireland's Settlement Growth, Its Cities and on Other Gateways and Hubs», https://arrow.tudublin.ie/beschrecart/34 , Erişim Tarihi: 01.06.2021. Kalkınma Bakanlığı (2014), Bölgesel Gelişme Ulusal Stratejisi, Ankara. Kent, T.J.J. (1964), «The Urban General Plan», Chandler Publishing. Kramer, K.L. (1968), «New comprehensiveness in city planning», Public Administration Review, 28(4) : 382-38. Kültür ve Turizm Bakanlığı, Yatırım ve İşletmeler Genel Müdürlüğü, 2022 Melville C. Branch Jr. (1959), «Comprehensive Planning: A New Field of Study», Journal of the American Institute of Planners, 25(3) : 115-120. Tekeli, İ. (2001), «Bir Modernite Projesi Olarak Kent Planlaması», Modernite Aşılırken Kent Planlaması, 9-34, İmge Yayınevi. Tekeli, İ., «Ülkesel/Milli Fiziki Plan Üzerinde Dördüncü Kez Konuşurken», Sketch Journal of City and Regional Planning, 1(1) : 1-14. TMMOB Mimarlar Odası (1968), «1. Milli Fiziki Plan Semineri», 22-24 Ocak 1968, Ankara. Pahl-Weber, E., Henckel, D. (2008), «The planning system and planning terms in Germany», Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Secretariat of the ARL Scientific Division Spatial Planning. Walsh, J. A. (2009), «Space and place in the National Spatial Strategy for the Republic of Ireland», Conceptions of Space and Place in Strategic Spatial Planning London: Routledge, 95-125.
